岭南观察
李公明专栏
近日参加广州市人大与广州电视台主办的“羊城论坛”，议题是如何推进“村改居”综合改革。听了不少村民代表、人大代表和部门官员的发言之后，忽然产生一个颇为奇怪的想法：人人都说“村改居”不是换块牌子、换个户口本这么简单，因此提出了很多很多的难题，这些难题包括社会福利保障、公共医疗、公共教育、环境设施等方面，而导致的原因则包括政策、地方财政能力以及社会管理水平造成的等等，忽然给我的感觉是人们似乎在讨论一种全新的社会人群的全部民生与公共政治问题。
但是，如果从打破城乡二元壁垒结构、真正实现中国宪法所依据和一再申明的国民待遇平等原则的角度来看，所有这些难题都是建立在继续维护城乡人口的权利不平等基础之上，或者说得好听点是建立在“只能逐步缩小城乡差别”这样的话语基础之上。因此，合乎逻辑的推论和现实中无比坚硬的事实就是，这个所谓的“居”是假的，或者至少是半吊子的。如果与目前户籍改革中的积分入户的残酷竞争相比，这种“假的”居民身份就更清楚了。“村改居”虽然从来没有明文的强制性规定，但目前的趋势就是不改不行。在网上和在这次论坛上出现的反对“村改居”的声音之微弱，而且很少听到与户籍改革和实现宪法承诺的国民待遇平等的呼声，就很能说明问题。
为什么就不能尝试从另一个角度、姑且称为“简单化”的角度来思考呢？假如真正使农村人口转为城市居民，就必须彻底地立即实现与现在的城市居民完全相同的平等待遇，这可以马上在社会福利保障、受教育权利和就业权利平等等方面兑现；而公共设施等服务条件以我们重大项目的建设速度也可以在较短时间内解决。那么，这种“简单化”办法究竟是没有能力做到还是不愿意这么做，这才是真正要调查和讨论的问题。
问题就回到“村改居”的根本目的究竟是什么。至今为止，这项已经在全国各地陆续开展了十多年的社会大改造工程竟然还没有一部全国性的正式法规对此目的以及各种权利、义务等予以规定，从法律上讲存在严重缺失。在各地政府的表述中，“村改居”的根本目的有不同说法，如充分利用农村土地资源和人力资源、实现城市化、改善民生和利民惠民、实现集体资产股份化改制等。
与其费力地从各种表述中寻求答案，不如从各地政府启动“村改居”工作的初衷来认识这个目的问题。比如，广州市在2002年5月出台《关于“城中村”改制工作的若干意见》，部署138个“城中村”改制工作。在这项工作中，撤销村委会、建立居委会、村民户籍转为城市居民只是其中一部分，“城中村”改造涉及的土地征收、引进建设项目、空间环境改造又是很重要的一部分。
另外，与“城中村”改制紧密联系的另一套话语体系是“三旧”改造，去年广州市要实施1.38亿平方米“三旧”改造，54个街镇“三旧”改造5年要花2900亿元，并首提六大土地整治区域。在这套话语中，新增建设用地、建立土地利益共享机制等内容就十分鲜明。换句话说，所谓的“村改居”看来只是政府推行土地财政战略中的一种手段，用“居民”身份换取农民的土地。
因此，在缺乏法律保障、远离户籍制度改革的根本价值观念的背景下，“村改居”匆匆启动，机制的改革与完善又十分缓慢。这种状况必定导致在全国各地都有出现的“第三种人”，即既没有享受到城市居民的同等待遇，又失去了原来作为农民所享有的生产和生活方式，在原来的城乡二元结构中生生地又产生了一种不明不白的社会阶层与人口结构，有人称之为“非农非居”。很显然，“第三种人”的出现对于反思和警惕我们目前大张旗鼓推进的城镇化进程有着重要意义，应该引起全社会的高度重视。问题的要害在于，在政绩功利和土地利益冲动的诱惑下，地方政府在没有消除不平等的城乡二元结构的情况下继续产生新的利益不平等格局，一旦这种局面被承认和固化，将很快成为新的”积重难返“问题，为未来真正符合正义与公平原则的城镇化建设带来难以估量的隐患。(作者系广州美术学院教授)
