24日，省财政厅、国土资源厅、人行南京分行和银监会江苏监管局联合下发了《关于核定土地储备融资规模有关问题的意见》，并将于10月1日起实施。《意见》明确规定，对地方土地储备机构实行名录制管理，其债务情况应如实反映在省财政统计的地方政府性债务管理系统中。对地方政府设立的土地储备机构融资行为实行融资规模控制，并由四部门联合监管，此举引起广泛关注。
“这并不是江苏的独创。”省财政厅副厅长徐宁说，去年底四部委就出台过一个指导意见，提出对地方政府土地收储中出现的超规模融资加强管理，完善省级审批，规模由省里根据实际偿债能力核定，但当时从2013年开始执行并不现实。今年三季度以来，随着新一轮地方融资平台审计摸底工作的展开，从省级层面对土地储备融资行为加强监管，提到了议事日程上来。
徐宁认为，江苏在全国较早把实施方案落地，各省市将陆续出台实施细则。我省《意见》严格按照四部委要求，将土地储备融资额度限定在地方政府的偿债能力范围内，“红线”就是不能只管借不管还，要根据偿还能力量力举债，防范财政和金融风险。而从另一个角度说，市县土地出让是地方非税收入的主要来源，其收入和支出是否规范，省级财政负有监管责任。现在有的城市一年就有几百亿土地出让金，加强对其来源和用途的全程跟踪和管理，也是建立透明公共财政体系的职能所在。
据省国土资源厅的公开资料，我省现有91家进入国家名录的土地储备机构。人民银行南京分行相关人士介绍，今后这91家机构凭融资卡才能到商业金融机构办理贷款，且所获融资必须用于收储本身，专款专用、封闭管理、严格监管，不得用于城市建设以及其他与土地储备无关的项目。省工行副行长宋建华说，融资卡实际上是一本台账，可让金融机构直观了解到，这91家土地储备机构是否存在超出地方财政偿付能力的融资行为，防止多头无序和超规模融资。
据记者了解，人民银行与各商业银行建立了联网的信贷查询系统，通过贷款卡和台账制，能把土地收储机构在各家银行的贷款，以及在银行间市场发行的票据、债券等融资行为全部登记在册。原省政府参事、资深货币政策专家黄正威说，通过多部门有效的数据共享，基本能让土地收储机构的负债“进笼子”，从省级层面做到心中有数，一改过去的多口径、多版本，监管者有一个相对准确的总负债规模数，对防范地方因过度依赖土地融资而可能带来的潜在财政和金融风险有积极作用。
省银监局局长于学军认为，过去十多年间，地方政府通过土地收储模式，以土地使用权抵押的方式，获取了巨额银行贷款和来自其他类融资渠道的资金。随着债务的不断累积，风险问题和兑付矛盾必须正视。特别是一些纯粹为融资而建立的土地储备平台，盈利能力弱，现金流量差，质量良莠不齐，注入的土地资产价值高估，银行保全措施薄弱，不同程度地存在过度融资行为，且用途不透明，多部门联合监管实系未雨绸缪。
多位信贷专家指出，现在除了占总信贷规模10%左右的贷款直接投向房地产，其他无论是政府土地储备平台，还是工商企业类贷款，银行认可的抵押物主要也是土地，潜在风险不容低估。要有一套全面系统的办法，厘清地方政府的债务安全边界，提高透明度，防范可能因此累积的系统性风险，江苏的实施《意见》有其针对性和积极意义。
本报记者 陈志龙
