强镇扩权
总顾问：国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁
我国目前只有661个市，数量比较少，可以扩大市的范围
中国新一轮城镇化进程无法忽视基层城镇格局的生长变迁。
在改革开放的发展洪流中，许多默默无闻的小城镇伴随着外来人口的迁徙和工业化步伐的加速推进不断发展壮大，成为区域版图中的明星镇。然而，受到城市管理体制的束缚和制约越来越明显，东部许多经济强镇甚至出现“县吃乡镇”、“小马拉大车”的情况。
过去十年来围绕着县政府“放权”、镇政府“扩权”，不断博弈和变迁，总体方向是在合理确定事权和财权的基础上，增强小城镇政府的公共服务能力和城镇化建设能力。但即使在目前“强镇扩权”风生水起的情况下，这些经济强镇仍存在“饥渴”，希望获得更多制度保障。强镇扩权改革也曾出现反复，显得步履维艰。
新型城镇化将进一步推进城市行政管理体制改革，我国自1993年以来一直未曾调整的设市标准有望松动，一批具备条件的小城镇和边境口岸地区将晋级城市获得更为广阔的发展空间。
非独立财权下的“小马拉大车”
根据目前行政管理体制，乡镇没有独立财权，其税收大部分被上级政府“抽走”，这已成为众多乡镇发展的最大瓶颈。
浙江嘉善县姚庄镇，2007年上交税收2个亿，回到镇里仅1000多万元。千里之外的河南也不例外。“公共财政经费紧缺，让我们没钱修路，百姓生活不方便，更不要说招商引资”，河南新乡长垣县魏庄镇党委书记史振彬告诉记者，“上级不拨款，我们只能负债修建，现在镇里有很多外债”。
魏庄几乎没有土地收益，其财政收入主要依靠企业税收。吸引企业，就需要好的基础设施配套，而修建基础设施，则需要大量资金，这陷入了循环。“如果财政不上缴，镇里的收入基本还能维持自给自足”，史振彬说。
像姚庄、魏庄这样的特大镇，在全国数不胜数。其强大的税收并没有为本地带来更多福利，而是流向了城市。
2008年，我国财政收入千强镇，平均财政收入为4 .75亿元，而其平均财政支出仅为2.43亿元，支出仅占收入总量的51%，半数收入被上级政府“无偿拿走”。
权责不对等也限制了镇级政府提供公共服务的能力。
目前大部分乡镇机构仍是农村模式设置。小城镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，但又必须执行上级政府交办的任务，并承担责任。
而由于编制限制，公共管理也成为问题，在广东、浙江等地的特大镇中尤为普遍。国家发改委的调研显示，目前很多特大镇的警民比例一般不超过万分之十。而我国警民配置的标准则是每500人配备1名民警。“真正一线的执法和服务人员非常有限，社会管理和服务力量都严重不足，很难适应人口增长的基本要求”，一位参与发改委相关调研的官员告诉记者。
“强镇扩权”试点的三种模式
2004年开始有了转机。国家发改委当年下发了《关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》，其中明确，在合理确定事权和财权的基础上，将增强小城镇政府在推进小城镇发展和建设、履行公共职责、促进农村劳动力转移的统筹和协调能力。
从2005年到去年，我国共公布并确定了三批全国发展改革试点城镇，将128个中小城市和1016个城镇纳入一个试点。
姚庄早在2011年就被列为浙江27个小城市培育试点，执行一级财政管理体制，具体是：“以2010年为基期年，额定基数为12000万元，超收分成比例100%。”并明确执行期为三年。这也是目前特大镇财权改革中，较为普遍的做法，即“核定基数，超收部分按比例分成，一定几年不变”，由此扩大镇的财政留存比例。这让镇政府直接有了建设资金和灵活的管理权。
提到试点前后变化，姚庄镇党委书记朱苗提供了一组数据：2010年(试点前)与2012年(试点后两年)相比，姚庄的G D P从42亿元增长到61 .24亿元，增长了45.81%；财政总收入从3.3亿 元 增 长 到6 .0 2亿 元 ，增 长 了82.42%。“这种增长幅度之大和速度之快，在姚庄历史上是少有的，城乡居民得到了最大的实惠。”朱苗表示。
扩大经济社会管理权限，也是目前强镇扩权改革试点中较为普遍的一种做法，在权力下放方面，各地不尽相同。比如浙江余姚市泗门镇共扩权234项，最少的仅20余项。记者了解到，目前权限下放主要有三种方式：直接下放给镇政府；在镇设置各类行政服务中心，作为上级政府的分支机构办理事务；或者在镇设置派出机构，比如各个分局。
这三种方式，在姚庄均有涉及。行政管理方面，姚庄采用的是最后一种方式。按照党政机关内设“一局九办”优化机构设置，姚庄建立了浙江省首个乡镇级财政局、县监察局姚庄分局、县工商局姚庄工商分局等。为解决人手不够的问题，姚庄还新增了11名编制。
两年以来，姚庄的建成区面积从6.5平方公里扩大到8平方公里，扩大了23%；城市道路从50公里增加到66.04公里，增加了32%；建成区常住人口从3.7万人增加到4.5万人，增加了22%；城乡居民收入差距也在缩小。
继续放权还是撤镇改“市”？
姚庄一份最新的《强镇工作汇报》中提出，希望进一步加大财政扶持力度，土地出让金净收益全部归镇里，超基数部分增值税、企业所得税全额留镇。同时，希望县发改局、经贸局的投资管理权限以委托、授权形式下放到镇，并取得更多的用地指标。
同时，由于镇政府不是一级执法主体，使得很多权力无法执行。而上级政府在镇里设置的所谓“分局”，“其实并没有把权力下放给镇政府，而是把自己的权力换个方式执行”，一位不愿透露姓名的发改委相关研究所研究人员告诉记者，由于镇政府对这些部门缺乏管辖权，处理事务时，双方只能协商解决。
撤镇改市，是采访中多位学者和地方官员给予的建议。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞接受南都记者采访时指出，目前很多镇都达到了中小城市的规模，撤镇建市是可以的，而不仅仅是扩权，因为扩权只能起到缓解的作用，而且还会和县产生利益分割的矛盾。
民政部1993年发布的《关于调整设市标准报告的通知》规定：“少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市。设市时，非农业人口不低于10万人，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。”
据统计数据，2008年我国小城镇镇区人口超过10万人的镇就有152个，其中人口在20万-50万的镇就有9个。按照现行《城市规划法》，市区和近郊区非农业人口50万以上算大城市，20万到50万算中等城市，20万以下算小城市，那么当时可以设立小城市的镇就有上百个，而当年的广东省东莞市虎门镇，镇区人口规模就已经达到57万，达到大城市规模。
镇改市进程缓慢盼顶层设计
国家发改委主任徐绍史在今年6月底向人大常委会汇报时明确指出，下一步促进城镇化健康发展的战略就包括，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。业内预测新一轮城镇化规划将有望重新调整设市标准。
去年底，浙江传出要初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。镇改市的呼声再度推向高潮。据公开报道显示，目前起码有江苏、山东、湖北、安徽等省份已经或计划开展镇级市或强镇扩权试点。
但在实践中，镇改市却一直进行缓慢。同时，对于大镇设市应选择何种级别，县辖市，还是县级市，目前也仍有争论。民政部区划地名研究所原副所长浦善新公开表示，撤县设市并非整体升格，各个单位还是原来的级别，没有更多实实在在的利益。即使设市之后，政府可以收取城建附加税，这也不是国家给的，而是从本区域的企业中收取的。也有官员担心，一旦成立镇级市，特大镇的经济收入必将从此前隶属的县城划分出去，由此将对该县城发展带来严重影响。
其实，我国特大镇的改革并不稳定，曾出现反复。上世纪90年代中期，当时的温州龙港镇在财政、户籍等10个方面进行了综合配套改革，对龙港当年的崛起发挥了非常重要的作用。但随后出现了反复，苍南县几乎全部收回了下放的权限。广东、江苏、福建的试点的类似改革，最后也都无疾而终。
“目前很多强镇扩权的改革，县级政府和部门下放的权力都是以本级政府文件名义下发的，并没有纳入现有的法律体系”，发改委一份调研报告指出，随着地方党政负责人的变动，地方负责人注意力发生变化，改革也极容易出现反复。报告对此建议，要保障特大镇的稳定发展，必须赋予特大镇相应的经济社会管理权限，同时这些权限也必须是长期稳定的，受法律效力所约束，这就需要中央政府在此方面下更大的决心。
发改委一位工作人员提出，是否再次出现倒退，是否能够在政策上进行更大的突破，急需在总结实践的基础上进行顶层制度设计。
