杨遴杰
北京最近公布了第二批小产权房清理名单，与去年9月公布的首批要进行清理的79处在建、在售小产权房项目相比，此次公布的项目仅6个。即使没有政策上的大进展，但仅仅公布几个新的清理项目，也能再次引起社会关注，说明小产权房问题非常敏感，社会影响大。
小产权房问题由来已久，官方对小产权房一直持禁止的立场。早在1999年，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中就已明确规定：农村的住宅不得向城市居民出售。之后更是在多份文件里表明态度，如“禁止城镇居民在农村购置宅基地”、“严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”、“不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售”等等。
虽然一路禁止，可效果不佳。尤其是近几年，随着房地产市场价格高涨，一些大城市中的部分中低收入人群根本无力负担商品房价格。由于所征税费少加上地价低廉，小产权房的价格很有竞争力，低价吸引了这部分人群来购买。另一方面，由于存在巨大的需求与相对可观的利润空间，集体经济组织乐于将自有土地与投资人的资本结合，扩大供给来满足需求，并获取利益。以上因素，令这些年来小产权房的建设反而愈演愈烈。于是，地方政府这边就出台更多的文件，加大打击力度，北京就是冲在最前面的一个。
最终形成的格局是，打压与建设成为结伴而行，地方政府真正能处理的只是小产权房中的一部分。如北京去年公布的79个待清理项目占地3656.27亩，而两年前国务院调查组的抽样调查显示，仅昌平和怀柔两区的小产权房项目面积就超过5000亩。考虑到大量没调查出的项目，实际的小产权房规模会更大。而且公布的项目都是在建项目或在售项目，对各界广泛关注的已售项目采取何种治理方案，有关方面仅仅表示不考虑转正，没有更具体的办法。
有报道称全国“小产权房”有60亿平方米的规模。如此尾大不掉，处理起来困难自然多。
理论上看，对已出售项目的解决方案，无非三种可能。一是全部认定非法，全面拆除。这样做社会风险太大。二是存量全部合法转正，严控新增产生。这无疑会鼓励更猛的建设热潮。三是对存量采取一定原则区别对待，部分转正，部分拆除。关键是如何确定这个原则，处理不好，前两个方案的负面效果会集中在这个方案中体现出来。
下药方需先摸清病因，先要弄清楚小产权房产生的一些制度根源。毕竟一个被政策大棒打压了十多年的地下市场仍然不断膨胀，只能说相关制度存在巨大缺陷。换一个角度，从犯罪经济学的角度来考虑，违规者甘冒巨大的政策风险也要去建小产权房，是因为违规者的收益高过风险。小产权房的大量出现，还是要从集体经济组织的收益角度来考虑。
小产权房市场的需求是既定的，即高房价下的住房需求。作为建设小产权房的土地当前实际所有者的集体经济组织，如果不响应这种需求，土地就没有收益。而且未来集体土地被政府征收后用于商品房建设时，土地没有了，还只能得到政府按征地政策规定的固定额度补偿，市场增值的部分与自己毫无关系。建成小产权房来响应市场需求，有实力的自己建，没实力的联合开发商建，土地所有权不但没有失去，在小产权房市场上的土地增值的全部或部分也由村集体得到。两相比较，选择后者是一种经济上的理性。
反对者当然可以说，现有法规不允许农村集体自行建房出售。但是符合特定时代法规却不符合情理的做法，在历史上失败的案例比比皆是。比如，我们国家曾经要求人们在公社的土地上集体劳动，可是大家一直都饿着肚子。不得已人们只好分田单干，这在当时并不合法，但在短时间内解决了农民的吃饭问题，直接推动了人民公社制的解体。后来，基于分田单干的家庭联产承包责任制获得了法律上的认可。
一些法规、政策的设定不符合人性，不符合人类社会自然形成的一些生产方式与经济模式，但却被赋予了天然正确性不可动摇。殊不知那些法规、政策恰恰是制造问题的根源，沿袭那种法规、政策对于解决问题毫无意义，反倒是让政策制定者在屡屡碰壁的结果面前失去了权威性。
小产权房的屡禁不绝是当前不合理的土地征收制度造成的。农民们无法想明白一件事情，同样一块地，政府征收后再出让，就能数十倍地增值，而自己只能拿到固定补偿。集体土地在物理性能上和国有土地没有任何差异，政府能用来建房获利，为什么集体不能？政府说自己的规划帮助了土地的增值，并产生了配套费用，那么是否村集体缴纳这些费用也可以自己建呢？照样不行，因为法规不允许。这无以服人。
立法者应该对人类社会自然演进过程中形成的基本内在经济逻辑有一种敬畏之心。如果我们认同市场经济的基本逻辑，那么就应该相信，利用自己手里的资源获得收益是最自然的做法，小产权房的出现是顺理成章的事情。政策与法规都应该保护这种最自然的行为，而不是剥夺人们获益的权利。
要改变小产权房的困局，必须从土地征收制度的改变入手。对规划圈外的农用地上盖小产权房，是必须严格禁止的，就像把种粮用来煮饭吃是不允许的。对于规划圈内的存量集体建设用地，应该放开给集体使用，包括建设商品房，因为这已经无关用途管制。至于规划圈内的正在使用中的农用地，是征收还是由集体开发，是可选的。一是政府提高征收标准，甚至用收益分成的方式来征收，二是政府通过基础设施投资收费和规划形成的增值由政府获取的方式，交给集体来开发。
道法自然，法规更要法自然。在情理上解释不清楚的法规，不要指望它有多少可行性。所以，高调喊解决小产权房问题，依现在的思路，没有多少可行性，也不必期待其效果。要解决小产权房问题，还是要从尊重农民的土地权益角度去重构土地产权和供应制度。否则，同地同权同价的所谓改革方向从何谈起？提高农民在土地增值中的分配比例如何实现？
(作者系浙江大学公共政策研究院研究员)
