以立法引领和推动体制机制创新是横琴新区发展的重要指导思想，实行开发建设与立法同步是横琴新区发展的重要实践。制定一部综合性的横琴新区条例，对发展定位、管理体制、产业发展、法制保障等予以全面规范，是奠定法治横琴的基础。
在借鉴国内外立法经验的基础上，珠海于2011年底制定了《横琴新区条例》。条例充分发挥经济特区立法权的优势，通过确立珠海主导横琴新区开发，建立高效科学的决策、执行和监督机制，将企业工商登记制度改革以及税收、人才引进等优惠政策用法规形式固定下来，构造与港澳对接、互通互融的法治环境等制度创新，努力将立法优势转化为制度优势、竞争优势、发展优势。条例在经济开发区类立法中具有创新示范意义。
开发建设横琴，是党中央、国务院作出的一项重大战略决策，也是横琴开发千载难逢的历史性机遇。作为特区中的特区，横琴新区的核心竞争力在于用好用足中央赋予的先行先试政策，创造制度上的优势，推进横琴开发建设。法制是制度的重要载体。这要求立法与横琴新区的开发建设相同步，从制度上做好顶层设计和规划，通过立法引领和推动体制机制创新。
通过各方面的共同努力，横琴新区的开发建设做到了与立法同步。首先是市政府出台了横琴新区管委会行使部分市一级行政管理权的规定，随即由市人大于2010年9月上升为地方性法规，从立法上保障横琴新区市一级行政管理权的落实。2011年初，市委又提出制定一部综合性的横琴新区条例，对横琴新区的发展定位、管理体制、产业发展、法制保障等予以全面规范。根据这一要求，市人大常委会在反复论证和借鉴国内外立法经验的基础上，于2011年11月24日通过《条例》，自2012年1月1日起实施。梳理《条例》制定的背景、意义及基本制度，对进一步阐明《条例》的立法目的，深化对《条例》的认识，更好地促进《条例》的实施，具有重要意义。同时，其过程和经验，也可对经济区域立法提供借鉴。
横琴新区条例的立法基础
因区位特殊，横琴一直都作为粤港澳经济合作的重点规划区域。2009年8月14日，国务院批准通过《横琴总体发展规划》，明确要把横琴建设成为带动珠三角、服务港澳、率先发展的粤港澳紧密合作示范区。
(一)制定条例是保障横琴新区发展优势的需要。
横琴新区与其他国家级新区相比，最大的特点是区位优势。独特的区位优势使得它的任务和目标，就是建设成为在一国两制下探索粤港澳合作新模式的示范区。横琴跟港澳合作发展的中心原则是错位发展、优势互补。2011年7月，国务院正式批复同意在横琴新区实行比经济特区和其他国家级新区更加特殊的优惠政策，给横琴发展带来了新优势。这些优惠政策需要一部全面的法规提供制度保障。
(二)港澳对横琴新区开发的愿景诉求
港澳地区尤其是澳门对横琴开发寄予厚望。如何在横琴的开发建设中实现珠海与澳门的有效合作，是个重要且无法回避的问题。澳门方面希望更积极、更主动地参与到横琴的开发建设中去，探索建立合作方式灵活、合作主体多元、合作管道顺畅的新机制，实现经济更紧密合作、优势更加互补、出入境更加便利、制度更加对接，在横琴营造出国际化的营商和居住环境。这些愿景诉求成为制定条例有关规定的重要考量因素。
制定《条例》的必要性和思路
应当看到，《条例》制定的大背景是改革开放进行到今天所形成的一个共识，即在区域经济竞争白热化，各地投资硬环境普遍向好，差异明显缩小，税收之类特殊优惠政策很少获批的格局下，法制环境已成为区域投资选择的重要参数或者核心竞争力。在各地都注重“立法先行”的形势下，如何通过立法创造制度优势、竞争优势、发展优势，比的就是速度、创新度，看谁立法动作快、创新力度大。在这方面，珠海的优势就是有特区立法权，特区立法权在自主性和变通性上优越于一般地方立法。这要求我们充分运用经济特区立法权，将立法优势转化为制度优势、竞争优势、发展优势。
围绕《横琴总体发展规划》、《粤澳合作框架协议》的实施，我们认为，《条例》的立法重点：一是科学确定横琴新区的法律地位，通过立法管控和支持，使其作为珠海的有机组成部分，发挥应有的历史作用；二是要理顺内外部关系，放权搞活，建立新型高效的决策、执行、监督体制；三是要在政策、机制和法治三方面创新，重点是法治创新。
《条例》在横琴立法中处于基础性地位，内容全面，涵盖了横琴新区开发、建设、管理、营运等所有主要方面。共6章65条，除总则和附则外，分为“管理体制”、“区域合作”、“产业促进”、“法制保障”四章。在内容安排上，一是重申了横琴新区的发展定位，确立了珠海主导横琴新区开发的原则；二是完善横琴新区的管理体制，形成职权明晰、运作高效、具有示范效应的先进管理模式；三是规定了横琴新区与港澳在交通、资金、人才、商务、旅游、科教研发、公共服务等方面的合作内容，这在已有的各类开发区、经济区立法中是独一无二的；四是明确横琴新区的产业准入条件，并将企业工商登记制度创新以及税收、人才引进等优惠政策用法规形式固定下来；五是通过在立法、行政执法、司法、仲裁、法律监督等各环节、领域的制度创新，在现行法律框架下打造了一个与港澳法制对接、互通互融的法治横琴。
《条例》的重大制度创新
横琴作为探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区，其核心价值在于制度创新。如何消除创新实践与现有法律法规相抵触的矛盾，拓展创新的制度空间，使创新取得法源依据，这是立法的出发点和目的所在。《条例》的最大意义在于将横琴新区开发建设过程中已经明确的体制机制创新以立法形式予以确定，同时为今后持续的创新工作提供制度保障。其中的重大制度创新有——
(一)确立珠海主导横琴新区开发。《横琴总体发展规划》、《粤澳合作框架协议》确立了“珠海市是横琴开发的主体”。 《条例》为强化珠海开发横琴新区的主体责任，同时，在管理架构中设立横琴新区发展决策委员会、管委会来实施领导作为珠海主导的组织支撑。
(二)建立高效科学的决策、执行和监督机制。横琴新区开发建设的当务之急是充分创新和发挥体制优势，强调效率与灵活，实现超常规快速发展，这首先要求建立高效科学的决策、执行和监督机制。为此，《条例》创设了“三驾马车”式的管理架构：发展决策委员会负责决定横琴新区发展中的重大事项，管委会在决委会的领导下依法管理横琴新区的经济和社会事务，发展咨询委员会作为决委会的咨询机构。这一管理架构使行政决策更加科学性、民主性，并可在更高层面、更深层度上推进珠港澳合作。
(三)实行符合国际惯例的企业工商登记制度。改革现行的企业工商登记制度，实行与市场经济相匹配、符合国际惯例的企业工商登记制度，是在横琴新区营造国际化、法治化营商环境的重要内容。《条例》在全国率先进行商事登记改革，明确在横琴新区实行企业主体资格登记与经营项目许可相分离的登记制度，即企业登记不以取得前置许可为条件；有限责任公司注册资本认缴登记制度，即登记时申请人无需提交验资证明；企业主体住所和经营场所各自独立的登记制度，住所为企业的法定地址，可实行“一址多照”，有多个经营场所的，可申请向登记机关报备经营场所，实行“一照多址”。商事登记改革，着力降低准入门槛、简化准入程序，减轻企业负担，降低社会成本，在刺激投资、充分发挥市场机制的作用具有重要意义。
(四)打造与港澳法制互通互融的法治之区。《条例》始终把创新特别是法制创新摆在突出的位置，以在横琴新区创造和提供一个与港澳法制条件类似、环境相仿、观念相通、文化相融的环境的目标，通过在立法、行政执法、司法、仲裁、法律监督等各环节、领域的制度创新，在现行法律框架下打造了一个与港澳法制对接、互通互融的法治横琴。主要制度有：一是建立港澳法律问题专家小组，研究涉及港澳的法律问题；二是通过立法转换吸收借鉴港澳法律制度，即只有在地方立法权限内，将港澳法律的有关内容规定为本地法规内容中来实施；三是可能让横琴享受港澳民商事法律服务，让在横琴新区的境外投资者和生活的外籍人士能够享受港澳民商事法律服务，将有助于增强其投资信心和提高横琴新区的法治水准；四是加强警务合作，为加强对横琴新区内犯罪行为特别是跨境犯罪行为的打击；五是设立专门的审判、检察机构，在现行法律框架内，建立最能与港澳接轨、营造国际化、法治化营商环境的司法环境。
《条例》的出台和实施，是珠海经济特区发展进程中的一件大事，是横琴新区开发建设中的一件大事，它将为推进横琴新区体制机制创新，先行先试，促进横琴新区开发建设奠定坚实的基础。
(横琴新区立法调研课题组)
