突审地方债 重点指向中西部

  7月27日，国务院下发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。经过几天电视电话培训，从审计署到地方审计官员总动员，暂停手头所有项目，投入到这场声势浩大的地方债审计战役之中。

  8月1日，这场摸底政府性债务的“雷霆行动”在全国范围内展开。中国房地产报独家获悉，市、县、乡三级政府已于7月3日前审计完毕，共发现非税收入较高等三大问题。

  “通过这次摸底排查之后，中央政府能够掌握地方债的实际情况，可以为将来的法律制度建设，特别是为已经提交全国人大进行审议的《预算法》修改奠定基础。”一位知情人士认为。

  五级审计：

  重点指向中西部

  “总体债务并不是非常悲观，这次审计最大的作用是国务院希望能够摸清地方账本的实情，对于未来推进新型城镇化等政策形成一个良好的铺垫，也为下一步稳增长的政策提供一个基础数据。”国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良对中国房地产报记者表示。

  记者获悉，本次审计将从“三级审计”(即省级、市级、县级三级地方政府)延伸到“五级审计”(即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府)，审计范围是截至2012年底和2013年6月底的政府性债务情况。审计按照“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”的总体思路，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则对各级政府性债务进行审核。

  据了解，本次审计风暴将历时2个月，在10月份召开的十八届三中全会前结束。与以往的地方政府性债务审计相比，五级审计将更彻底、更全面，中央政府有望据此摸清全国政府性债务“详单”。

  中国房地产报了解到，此次审计的范围主要有三个方面：一是地方政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等举借并以财政资金偿还的债务；二是地方政府负有担保责任的债务；三是可能承担一定救助责任的其他相关债务，如企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收益偿还的债务等。

  在审计组织方面，本次审计属于国务院委托的专项审计，在组织上和过去有所不同。部分本级会采用在专家和上级部门监督下的“同级审计”，其他地区仍采用过去“上审下”或“交叉审计”的方式，要求每一笔债务核实到单位和责任人。为保证审计质量，审计署18个特派办将审计18个重点省本级及省会城市，其他省本级及省会城市实行交叉审计，省级审计由本省审计机关统一组成审计组，采取上审下、交叉审的方式，对除省会城市本级以外的市、县、乡进行审计。

  此外，中国房地产报还独家获悉，东部地区的审计，以地方审计厅局为主，审计署为辅；中西部地区则是审计署审计为主，地方审计厅局为辅。

  “相对来讲，东部问题相对较小，但中西部由于产业单一，财政收入结构里非税收入类较多，未来有潜在风险，因此中西部地区是这次审计的重点。”知情人士透露。

  这是国家审计署继2011年、2013年6月连续两次审计后，再次启动全国范围的地方债审计行动。由于此前出现的“钱荒”、打击影子银行以及部分城市债务风险事件，这次摸底行动被普遍认为是落实今年5月6日国务院常务会议提出的完善地方政府债务风险控制措施的重要一步，且会更加彻底地反映这个中国经济最大“雷区”的真实状况。

  市、县、乡审计完成：

  三级政府债务5万亿元

  实际上，60天的时间要审计完五级政府的债务几乎不可能。

  “市级政府、县级政府、乡级政府已经于7月3日前审计完毕。8月1日开始的审计工作其实主要集中于中央政府和省级政府。”接近审计署的人士对中国房地产报记者表示，“根据本次审计的数据，市、县、乡三级政府债务总量不超过5万亿元，总体来看并没有太多的问题。”

  “个别问题严重的，正在进行有针对性的解决。这次全国行动就是要边审计边整改。”该人士透露。

  记者获悉，通过这次审计，市、县、乡三级政府暴露出的问题包括：违规减免财政性收入；民生资金计提不足；非税收入(含政府性基金)较高的结构性问题——尤其东部地区的县级政府审计非税收入占比高的问题较为明显，稳定性和可持续性较差。

  “县级财政支出压力较大，有的甚至存在虚增财政收入的情况。非税收入占多数地方政府公共财政半数以上，通俗点说就是这些县级政府主要靠卖地、卖矿等方式来获得收入，并且由于没有很好的预算机制和管理规范，造成很大的浪费。”国家审计署一位专家指出，“国家现在提出新型城镇化，这些财政收入需要更好地服务于城镇化，这就需要更加严格的审计和规范。”

  上述人士表示，“边审计边整改”是这次行动的重要方针，主要是要加大预算公开力度。公共财政支出预决算公开的内容基本细化到款级科目，教育、医疗、社保等重点支出细化到项级科目，提倡国有企业自负盈亏，加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算用于社会保障等民生方面的支出，这也与社会对于国企红利用于民生的呼吁相契合。

  “理顺各级政府间收入划分，争取先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域，尽快界定各级政府的支出责任。”江苏省溧阳市政府一位人士告诉中国房地产报记者，国家审计署的审计并不是局限于了解账面状况，是希望通过了解账本推动财政改革。

  本次审计重点：

  土地出让、市政和融资平台

  一位江苏省审计厅工作人员对中国房地产报记者透露，该省厅正与国家审计署相关工作人员一起，审计江苏省一级的债务问题，“比如中央划拨给省政府的一些民生支出是否落到了实处。”

  和过去相比，这次审计的目标更清晰，时间也更紧张。根据审计署的要求，各级审计部门从8月1日起全部进点审计，由审计署汇总审计结果后，10月中旬即要向国务院提交审计报告。

  据了解，本次审计内容主要包括四个方面：一是加强政府性债务管理取得的成效；二是各级政府性债务的规模、结构及变化情况；三是政府性债务风险变化情况；四是政府性债务举借、管理和资金使用情况。

  据了解，国家审计署此次摸底行动的重点行业包括，一是分析以土地出让金收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况；二是分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债务规模及偿债风险变化情况；三是分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力、偿债风险变化情况等。

  此外，还将审查有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”行业，违规进入资本市场、房地产市场等；重点关注有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款，以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。

  早在2011年初，审计署曾对全国省、市、县三级地方政府性债务余额进行过审计。截至2010年底，除了54个县级政府没有政府性债务以外，三级地方政府的债务余额为10.7万亿元。而据审计署今年3月披露的数据，目前全国地方债总额约为15万亿～18万亿元，这意味着地方债务在2010～2012年间猛增了40%～68%。

  花旗银行根据审计署两次普查结果，推算出2012年地方政府总债务约12.1万亿元；在今年的全国两会上，审计署副审计长董大胜认为，根据国债、外债等数据测算，各级政府的负债应该在15万亿～18万亿元。

  “国务院希望把这个数字搞准。债务规模到底有多大？会不会出问题？都很令高层担心。国务院此次动作表示对国家金融风险问题的重视，是为了防止金融风险出现。但是有些地方政府不希望把这个问题搞清楚，以乱中取利。问题搞得越清楚，中央出台措施越具体，他们的获利将中断。”此前在接受媒体采访时，全国人大财经委员会原副主任委员贺铿说。

  如此看来，本次国务院五级彻查地方债，不仅是为了弄清楚地方政府的负债情况，更是为了以后的制度建设铺路。

  风险之患：

  地方政府负债逼近极限

  今年4月份，国际评级机构惠誉将中国的长期本币信用评级从AA-降至A ，理由便是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。地方债问题越来越引起中央政府的高度警觉，并被新一届国家领导人视为心腹大患。

  8月1日，在国务院新闻办公室举行的新闻吹风会上，国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣谈到本次审计时表示，随着财政收入和土地收益增长放缓，加之地方融资平台进入偿债高峰期，地方政府性债务风险有可能增大，但中国不太可能出现像美国底特律那样政府破产的城市。

  国家发改委经济研究所副所长宋立也表示，“很多地方政府的债务，是资金的短期偿还或错配问题，只是财务困境，不会产生经常性风险或危机”。但王一鸣也坦承，地方负债方式需要改革。“要搞长期性投资，例如基础设施建设，就需要长期的融资渠道来完成，最好的方式不是向银行融资，而是发债，因为发债更加透明。”此次全面审计就是要对已经形成的地方债务摸清家底，进行分类处置。

  但正因为不会出现政府破产的城市，因而一旦房地产、地方债或银行的某个链条出了问题，就会是牵动整个市场的大问题。对本届政府而言，防范风险比扩张投资更重要。

  今年6月份爆发的银行业“钱荒”中，很多声音指出地方债是绑架银行流动性的罪魁祸首。而鄂尔多斯、神木等地方性债务风险已经开始爆发，更是坚定了中央彻底清查地方债的决心。

  各地政府性债务状况究竟如何？广州可以作为一个典型案例。

  7月30日，广州市财政局发布的《关于2013年市本级政府负有偿还责任债务举借和偿还计划(草案)的报告》披露，2013年广州市政府须归还地方债本息260.9亿元，同时拟在非经营性项目上新增债务计划382.75亿元。预计到2013年末，广州市本级政府负有偿还责任债务余额将扩至1340.48亿元，较上年末的1143.10亿元增长17.3%。

  上述广州市政府报告提到的382.75亿元债务计划，将主要用于市政基础设施建设、轨道交通建设、支付上一轮治水任务的项目后续款项、广花等六个收费站撤站补偿、土地储备开发及保障性住房建设。

  按此计算，广州市政府2013年末的债务率将达99.52%，偿债率达19.37%，这已经极度逼近国际公认的政府性债务风险指标——100%债务率和20%的偿债率。

  接近广州市财政系统的人士分析认为，广州市政府已经很难再通过银行举债。

  一线城市广州尚且如此，一些三四线城市和广大县级政府情况更加不容乐观。在今年年初对地方政府性债务的抽查中，审计署指出，一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

  广东省政府相关负责人对中国房地产报记者表示，“我们财政支出的资金缺口可以依靠债务来补充，但这个债务比例非常低，而且主要用于固定资产投资。”

  管理层调整方向：

  为“去银行化”铺路

  “这次审计是中央政府要摸清地方政府债务实际状况，通过审计可以发现并解决问题，以此保障经济长期、稳定、可持续的发展。”国家行政学院决策咨询部研究员王小广在接受中国房地产报记者采访时表示，“相比美国、日本等高债务率的国家，中国债务水平仍在国际惯例的临界点之下，处于安全区间之内。但由于各地偿债能力不一，需防范局部地区和具体项目出现债务风险。”

  “本次审计及后续可能出台的措施，意在量化地方政府融资规模，使地方政府融资行为规范化、透明化。”平安证券研究所首席金融分析师励雅敏表示，如果审计结果表明地方债务水平在可接受范围内，不排除会采用惯用的新老划断措施，但若超过了可接受范围，对后续政策的预期就很难确定了。

  “银行是地方债务的主要承担者，在银行贷款中，14.8%是地方政府融资平台贷。很多人唱衰地方债，认为会拖垮中国银行业，但是应该看到，很多地方政府是拿着实实在在的东西去抵押的，而且很多二三线城市2013年上半年财政收入增长率高达20%。正在逐渐收拢风险敞口。”上述国家审计署人士告诉记者，这次审计并不会出现“中国版底特律破产”的情况。

  正因为不会破产，有地方政府背书的地方债才会大肆扩张，最终与银行捆绑在一起，并透支政府信用。这无异于风险绑架，一旦出现问题，可能会导致如前所述的系统性风险。

  6月27日，在向全国人大常委会所作的报告中，审计署审计长刘家义两次对地方债敲响警钟，强调目前存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。

  在今年年初审计署的审计报告中提出了一个重要问题：随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设—移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。

  审计抽查发现，2011～2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.1亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。

  根据海通证券的计算，在政府融资平台15万亿元的债务中，就有3万亿元来自于信托债务，占总债务比例的20%，其中，大部分归属于基建类信托。

  审计署有关负责人认为，这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的隐患。

  励雅敏指出，管理层频频动作的大方向，是未来让地方政府融资“去银行化”，更多通过直接融资渠道解决。

  推进制度建设：

  地方债审计的下一站

  审计署有关部门负责人曾坦言，目前我国存在地方政府债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快，偿债压力大，借新还旧率高等问题。

  “现在地方政府刚刚换届，不可能阻止地区重大项目的建设。”国家审计署相关负责人告诉中国房地产报，“这个时候唯一的办法就是希望债务不要扩大化。”

  “本次审计并不会对下半年基建投资增速产生显著负面影响。”齐鲁证券分析师刘启元认为，“毕竟稳增长的需求已占主导地位。由于四季度经济存在突破底线的风险，当前政策正在微调以稳定经济增长，主要的方式是促进铁路投资、棚户区改造以及中小企业投资，审计地方债务风险并不妨碍刺激特定领域的基建投资，也与对地方平台债有保有压的思路一致。”

  刘启元认为，在整顿地方融资平台、规范地方财政收入的同时，也应考虑在制度上给予地方政府新的、必要的财政融资途径，否则，单纯的运动式治理也极容易引起反弹。“短期内，表外融资继续受限，但表内融资和企业债可能会适当放松；长期看，则需要给予地方政府新的财政来源，放弃对土地财政的依赖，并最终建立更加透明和独立的地方政府预算体系。”

  上述国家审计署相关负责人也指出，“必须建立相应的举债约束机制、风险预警和防范机制，加强债务的管理，有效控制增量，严格执行偿债准备金制度，加大对财政转借和转贷已到期债务的清收力度。这个是必须长期考虑的。”

  今年3月，财政部部长楼继伟曾表示，财政部正在部署有关地方债的调查，先以审计署统计的约11万亿元债务为基础，区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止住地方政府债务扩张的趋势。他强调，下一步会研究完善制度。

  “要解决地方政府性债务的问题，不能靠堵，只能靠疏导。所以，要逐步放开地方政府自行发债的权力，只有债务更加透明，风险才更容易防范。”前述分析人士表示。

  7月4日，财政部发布《2013年地方政府自行发债试点办法》。在首批试点的上海市、浙江省、广东省、深圳市之外，经国务院批准，江苏省和山东省在2013年也加入到自行发债试点的行列中。至此，我国地方政府自行发债试点已扩至6个省市。

  上述分析人士指出，地方政府发债的前提是财政状况透明化，但根据清华大学公共管理学院《2013中国市级政府财政透明度研究报告》，目前中国地方政府的财政透明程度堪忧。或许这次国家审计署的排雷行动，在摸清地方债务实况的同时，也能为地方财政的改革指明新的思路。

  “此次地方债调查的意义一方面是将我国地方债规模的实际情况摸清楚，另一方面是要为将来的制度建设奠定基础。”上述知情人士对本报记者说，1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债。这样地方政府只能通过成立投融资平台以企业债的形式来举借政府债务，这就造成了地方债规模不可知、风险不可控。而通过这次摸底排查之后，中央政府能够掌握地方债的实际情况，可以为将来的法律制度建设，特别是为已经提交全国人大进行审议的《预算法》修改奠定基础。

  从目前来看，在地方债审计之后，将发行地方债纳入《预算法》的范畴，应该是本届政府努力的方向。