聚焦中国改革
土地改革
本栏目与市社科联合办
中国有9亿农民，“三农”问题是国家工作的重中之重；土地是农民的命根子和最大财产，因此破解“三农”困局必须在土地产权改革上有新突破。
从1978年安徽小岗村包产到户的自发探索，到1992年广东南海下柏村农民将承包土地以股权形式流转给村集体成立的经联社统一经营，到成都农村产权改革提出“确权”是基础、“流转”是核心，再到十七届三中全会提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。可以说，今天我国的农村土地改革正逐步走向“深水区”。
未来“土改”方向何在？“硬骨头”何在？本报记者近日赴京专访了中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授。
“确权颁证”
是新一轮土地改革基础
记者：推进新型城市化，外界都希望中央在土地流转的问题上会有新突破，您怎么看到外界的这种期待？
郑风田：在新型城镇化即将拉开大幕的背景下，要解决包括三农问题、城乡差距问题、征地拆迁矛盾问题等诸多影响进一步改革、影响社会和谐的深层次问题，现在到了必须从制度设计上求解的时候了。
我们知道，十七届三中全会明确现有农村土地承包关系要保持稳定并长久不变，农村耕地从以前15年承包期、30年承包期变成长久承包，这里面就包含了农村土地使用权确权的意思。我们说，农村土地是农民的最大资产，全国现有用地中，18亿亩耕地、2亿多亩农村集体建设用地，都在农民手中，但目前还是一个沉睡的资产。目前我国的农村土地制度还存在不少问题，如何改革中国的农村土地制度，让土地这个最稀缺的资源发挥出最大效力，其中一个重要制度缺陷就是，“同地不同权”，土地在农民手中和被地方政府征去之后，两者收益差距过大。
记者：也就是所谓土地产权在第一次分配中的“价值扭曲”问题？
郑风田：对，土地作为一种要素，在城镇化进程中是高贡献率、高附加值的。但作为农地产权所有人，农民从中得到的好处却非常不成正比，从而制约了新农村的发展，也影响社会稳定，在很多地方，农民和地方政府在土地问题上矛盾不断积累。因此，新一轮土地改革的核心就是尽快“确权颁证”，只有领了“结婚证”，农民和农地的“事实婚姻”才能得到法律的明确保护。
在这方面，我认为中央应该会有关注和推进。当然，我们的改革是渐进式的，必须尽可能地保持各方的微妙平衡。现在是地方政府希望多征地，中央政府则必须考虑粮食安全，而农民要求获得更公平的土地权益，中央作为各方利益的总协调人，必须稳妥推进。
70年产权很可能直接予以延长
记者：中国土地问题错综复杂，改革可谓是摸索着前行。其中最大的难点何在？
郑风田：最大的难点还是在农地转为非农用地的过程中，增值部分被地方政府拿走，而这种垄断权力的长期存在，又使得地方政府患上土地依赖症。其结果是，农民被剥夺合法权益，城市居民被迫承受高房价，两者都成为受害者。当然，这又涉及中央和地方的财税制度深层改革，不可能单兵突进。
有必要尽快明确，除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让农民成为“地主”。政府应尽可能少介入、不介入。大大压缩目前的征地范围，除了纯公益性用途外，其他的应该由用地单位与农民协商解决；商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决。“公共利益”应该有具体规定，比如采取列举的方式。从而应对目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题。土地改革深水区也正在这里。
同时，应尽快建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”、要素市场平等化，才能真正流转。未来应该逐步允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租，还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。
记者：从各地试点改革看，出现了哪些问题是需要警惕的？
郑风田：从成都、重庆、温州多地的试点来看，探索取得不少经验，但也存在一些争议。这就要提及目前土地管理部门一直在执行的“占补平衡”政策，也就是城乡土地“增减挂钩”，具体而言也就是：将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇也可对应增加相应面积的建设用地。因此一些地方政府为了获得更多建设用地，就玩数字游戏，拆一些村庄、赶农民上楼，“制造”出对应的农业用地。前段时间河南个别地方的“平坟”风波，背后也有这个因素驱动，“平坟”之后，行政区域内的耕地面积“变多”，城市建设用地也就相应可以增加指标。
记者：土地改革之所以极为复杂，正是因为它与城乡居民和地方政府都息息相关，比如70年产权问题、小产权房，说到底还是一个“地权”的问题。
郑风田：所谓房产70年产权之惑，我认为以后不会成为一个问题。道理很简单，任何政府都不太可能出台一个“得罪”大多数人的规定。我估计，房产的产权问题，到时候很可能参照农地经营权，以一次重大决议的方式，直接予以延长。
而小产权房的问题则相对复杂，因为它涉及到一个公平以及示范效应的问题，还需要审慎研究处理。毕竟，城市化进程刚刚上路，很多新问题还有待摸索。中国疆域大，地区差异更大，对这些新问题决不能一刀切，只能稳步试点进行探索。
防止地方政府“一手低价拿地 一手高价卖地”
记者：在高层大力推进新型城镇化的当下，您认为土地确权能否打破城乡二元土地格局，从而成为城镇化进程的一个切入口或抓手？
郑风田：土地确权是新型城镇化的一个抓手，颁证了，相关的制度设计就可以在法律的框架下更顺利地推进。如何通过制度层面的完善和优化，让土地这个最稀缺的资源发挥出最大效力，有着宽广的未来空间。比如，近年来，吉林省进行了“土地收益保证贷款”的创新，很好规避了《物权法》关于土地承包权不能抵押的法律风险，把土地权益资产化，资产契约化，很好地解决了土地权益变现的问题。这就激活了农村土地这种沉睡的资产，激活了农业金融，为农业的扩大再生产提供了很好的金融杠杆。当然，我们也需要建立一系列相对应的保障制度，尽可能降低整个贷款体制的风险。
记者： 在农民、农村的城市化方面，农村土地经营使用权流转是否将充当桥梁和纽带的作用？
郑风田：我们说城市化关键是人的城市化。目前农民进城之后，呈现出的是一种“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，而老家的土地却不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。如果继续让三四亿甚至更多的农民工每年像候鸟一样迁徙、漂流，是很危险的，是低质的城镇化。
巴西的城市化进程中，大批农民转移到城市，土地在政府主导下以低廉价格出售给开发商，农民进城后形成数量庞大的贫民窟，带来严重的社会问题。这种教训必须吸取。应该让农民直接成为土地交易主体，打破地方政府处于垄断地位，一手低价拿地、一手高价卖地所形成的不公。比如，我国的台湾等地，让农民分享城市化中土地增值收益，不少农民因此成为百万富翁，从而有资本去创业去开发，不仅没产生贫民窟，而且带来了农村的发展。
