易居论坛：工业用地二次开发有助破解楼市困局

易居论坛：工业用地二次开发有助破解楼市困局

  新浪乐居讯(严跃进 编辑 诸超)一线城市上海等房价高企，凸显增量土地资源极其有限。而盘活土地存量、实施工业用地二次开发遭遇瓶颈，面临开发成本、原土地使用者和政府利益博弈。以“城市更新与工业用地再开发”为主题的易居论坛日前在上海举行，服务城市更新，针对工业用地打擦边球而 “因势利导”，工业用地尝试配建公租房等等，充满挑战与机遇的话题，打破政策壁垒，开拓思维空间，引起开发商、政府相关部门和专家学者的共鸣。

  从工业地产再开发角度审视城市更新，是一种新的探讨，目前城市工业用地面临着重大转型需求，华东师范大学教授、上海易居房地产研究院院长张永岳主持论坛并且指出，当前城市正处于新一轮的发展机遇中，面对着关键的布局时刻。如何在城市用地紧张的情况下，不断显现发展活力，则是城市发展必须突破的关键环节。

  上海工业用地规模占比偏高、产出低

  上海市规划和国土资源管理局发布的《上海市土地利用总体规划 (2006-2020年)》显示，2005年全市建设用地2401平方公里(城乡建设用地2170平方公里，其中城镇工矿用地1612平方公里)；2010年全市建设用地2590平方公里(城镇工矿用地1830平方公里)；2020年全市建设用地2981平方公里(城镇工矿用地面积2200平方公里)。

  根据测算，2020年上海建设用地2981平方公里范围内，将划分出2400平方公里的集中建设区用地，主要包括住宅、工业、商业等用地，从而将“生产、生活、生态”等各类业态进行糅合。再细分，其中工业用地则有790平方公里。

  目前，上海工业用地占建设用地的比例为35%左右的水平，而国家的标准为 15-25%。与会者认为，显然，上海的工业用地规模已经超标。上海易居房地产研究院提供的一份数据表明，2000年，全球各区域工业用地占市域面积比重呈现了巨大的差异。其中上海为27%(市中心24%，郊区28%)、中国大城市为15%，而中国工业城市为25%。相比而言，经济发达国家这一比率更低，如美国大中城市为9%(小城市6%，纽约7.5%)、日本东京为2.6%(横滨7.3%，大阪15%)、新加坡为2.4%、英国为7-10%。很显然，国内工业用地的占比规模偏高。

  不仅如此，工业用地的发展现状不容乐观。北京中房研协首席研究员、《中国房地产年鉴》主编李战军将当前工业用地的特点进行了归纳：一、量大分散；二、闲置多、变性难；三、调整缓慢、清退困难；四、利用效率低、升值潜力大；五、点上效果显著、面上仍待突破。

  这种发展困境，通过工业用地的产出效率也能看出来。李战军做过一项估算，目前上海市的工业用地，除去漕河泾500亿/平方公里的年产值外，基本上停留在31亿/平方公里的年产值。这个数据总体反映了上海工业用地产出低的尴尬。

  上海易居房地产研究院院长助理崔霁认为，工业用地产出率低的问题，也为市场所感知。她以上海市104个产业区块的工业产出为例，估算得出2012年这一产值大概为67亿/平方公里的水平，这是按照上海市开发区协会的标准，以工业用地总收入进行测算产出率。如果将这一工业用地的范围扩大到全市范围的1200平方公里面积时，以国际上通常用工业增加值进行测算产出率，估算结果仅为不到10亿元/平方公里的水平。这甚至远远不及发达国家八九十年代的产出水平。

著名房地产经济学家、上海易居房地产研究院院长张永岳教授

  政府无暇顾及企业对用地变性诉求

  认为，目前工业用地再开发的出路基本上有三大类。一是政府收储，二是做保障房，三是交由企业自主打造创意园区、工业园区等项目。但从房企的角度看，未来工业用地的出路在哪，依然充满困惑。

  上海文通物业财务总监陈蕊谈及，电气集团在上海虹口区、杨浦区有一些小厂房，年久失修、陈旧老化，且多有虫患。在对物业改造过程中，电气集团必须对相应的建筑物进行重新测绘和结构的改造，如果不动结构，相应的承租户就没有利益保障可言，但动结构，相应的政策配套又不支持。此类工业用地的再开发，碰到了多层障碍。不仅如此，包括有瑕疵性质的工业用地权证，也困惑着房企。

  上海电气王波博士表示，在工业用地的现实操作层面上，由于此类地块是划拨用地，因此还达不到出让的性质。对于这方面，政策是空白的，只有将此类工业用地进行变性，通过转让后才会有更多的机会。但是，地方政府没有动力这样去做，因为土地走过“招拍挂”的流程后，利润就已形成，政府根本无暇顾及相应企业对用地变性的诉求。

  他说，工业用地配建公租房的想法，曾与相应部门进行过沟通。地方政府虽然允许其进行配套房的建设，但是这种公租房显然没有利润，政府通过严密的成本核算，最终以成本价对公租房进行回购。

  工业地产再开发的困惑背后，发展瓶颈在哪？李云川认为，最大的瓶颈在于政策配套的不到位。目前规划和法规严重滞后，比如对资金规划的审批，实际上没有明确的法规指导。因此，这种困惑需要相应的政策来破解。

北京中房研协首席研究员、《中国房地产年鉴》主编李战军

  工业用地困局显现政企利益博弈

  工业用地的闲置与开发背后，实际上是博弈的关系。华东师范大学商学院副教授崔裴对此认为，开发缓慢反而因此保留了大批土地资源，至少从目前城市的发展来看，这类土地资源为城市的翻转腾挪提供了空间。不可否认，此类闲置工业用地，在历史上起到了安置分流人员、维护稳定的作用。

  对于政企博弈的关系，与会者谈及，上海某央企为服从国家战略，将相应的工业厂房搬迁出来，地块让给地方政府搞社会项目工程。但企业希望土地用完后归还企业自身。而地方政府受制于城市发展规划，并没有满足这一企业诉求。

  对此现象，李战军认为，工业用地原有使用主体和政府“没完没了”的利益抗辩，表明了预期不明确下的利益重新分配格局。目前对工业用地的二次利用改造难以发展，反而消耗了大量的人力与精力。无论是土地闲置还是再开发，实际上都是社会矛盾和经济利益的冲突表现，这反映了不同利益集团的博弈状态。

  针对与会企业提出的“工业用地变性、增加面积和提高容积率、动结构”等诉求，谙熟用地管理的相关部门专家表示，对于部分企业在工业地产的改建、扩建等利益诉求，实际上相应政府部门已出台过各类政策。2008年以来，包括鼓励园区内存量用地开发、提高容积率、免征土地费用等，不乏各类优惠政策。同时，包括研发企业和总部类用地的优惠政策也是存在的。

  但是政府必须基于用途管制和差异化的考虑，管制方面之所以严格，就在于地方政府必须将工业用地再开发和城市空间布局、生态环境协调等内容有机地融合起来。地方政府出于支持产业、招商引资等考虑，并非每块地块都符合松绑的条件。如何实施政策、认准标准，也是政府统筹考虑的方面。

  对于政企之间的这种“误解”与利益博弈，李战军将其归咎为“信息不对称”的原因。目前国内城市的功能和产业结构，都发生了调整和升级，长期博弈下的大量闲置工业用地厂房没有得到充分的利用，实际上是整个城市发展中的损失。在市场配置下，资源必须发挥优势，呼吁解放思想、力求创新突破。各相关利益者只有进行协商与合作，才能走向多方共赢的道路。

上海电气集团信通浦皓置业有限公司总经理李云川

  工业用地再开发应倡导因势利导

  与会者认为，工业用地再开发应有因势利导的做法，即符合政策、规划、市场需求等条件。只有这样，才能真正利好工业用地的开发。

  崔霁认为，现有的政策决定了工业用地二次利用及开发的方向和模式：如果工业用地不改变性质，就必须在“三不变、五变”的原则下进行创造性开发和改造。在这样原则下，工业用地多数发展创新产业园区、商务办公、旅馆、商务服务设施和仓储物流加工等生产性服务业和兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。如果工业用地改变性质，在工业用地上建住宅等业态，则必须经过政府收回土地，再进行招拍挂的程序。通常经过政府回购后土地得到较大的溢价空间，通过价高者得的规则确定土地使用权人。

  与此同时，对于工业地产的未来发展，与会者提出了许多富有创造性的建议。崔裴借“春江水暖鸭先知”这一说法，提出工业用地开发应注重对市场需求的掌握。以“汽车社会”为例，未来工业用地开发大有作为，为什么不把汽车维修、保养、洗车等内容和运动健身糅合在一起呢？事实上，这种未来增长的需求空间依然很大，包括老年人的广场舞、研发产业等，都是需要用地空间的。建议地方政府可以结合此类需求，将工业用地再开发更趋务实性。

华东师范大学商学院副教授崔裴

  工业用地再开发可尝试配建公租房

  目前我国保障房的建设存在两个比较大的障碍，一个是缺地，一个是缺钱。而对于上海这类城市，缺地这一矛盾尤为突出。目前解决保障房用地，多数采用保障房用地挤占商品房用地的方式，但这一模式未来可能会造成商品房供应不足，而促使房价上涨。

  关于“工业用地配建公租房”的建议，崔霁解释，对于部分适合配建公租房的工业用地，应在政策上予以放宽，在保证工业用地性质不变的情况下，鼓励国有企业在工业用地上开发建造公租房。可对部分不具备修缮的旧厂房进行拆除，重新建造公租房。同时，也可将公租房纳入上海市保障房体系中进行管理，企业建造的公租房既可对企业内部人员出租，也可对市场出租。符合上海市公租房准入标准的人群均可居住，而租金收益归企业所有。

  这一政策如果能够突破，将增加工业用地二次利用及开发的途径，对于解决“夹心层”的居住问题、完善房地产租赁市场、稳定房地产市场价格、创新保障房来源、完成地方政府保障房任务等方面，均能做出积极的贡献。

  对于这一观点，张永岳认为值得政府借鉴。他指出，目前上海保障房用地相当紧缺，即便找到用地，也是较为偏远的地区。那么，在市中心工业用地配建公租房，同时将住房对象圈定在年轻的白领阶层，实际上既有充足的市场支撑，同时房企也面临了较好的需求支付能力，这能满足相应企业有利可图的目的。对于白领阶层，显然会青睐于这一类公租房。这对于工业用地的再开发将是重大的突破。

上海易居房地产研究院院长助理

  实现新型城镇化和城市更新的重要渠道

  目前各大城市都面临着城市更新的任务。以上海为例，在新一轮发展过程中，随着上海自由贸易区的建立，上海城市更新正处于关键的时刻。在创新驱动、转型发展、产业优化的背景下，工业用地再开发将利好城市的更新。

  对于城市更新，李战军以上海为例，认为上海目前的城市更新面临了几大障碍。一、地域腾挪空间变窄；二、人口增长压力严重；三、产业结构调整艰难。四、各类博弈下的冲突严重。城市更新的关键在于处理好旧城改造和新区建设的平衡关系。这种关系的处理，可以依托工业用地再开发来实现。

  他提出了工业用地再开发的几点建议：一、工业闲置用地应有合作开发的思路，并采用委托开发的手段。二、工业用地应在结构、容积率、变性等角度有所突破。三、对中心城区的工业用地二次开发可采用协议补地价的方式，准予原先土地使用人单独开发。四、对于不符合法律法规、不符合产业规划、超长期低价值的裸租合同和结果，应得到修正，并得到政府和法律的支持。五、对于实际土地面积、建筑面积与权证登记不一致的部分，可以考虑进行确权。六、应对上海扩张的工矿用地和产业结构调整的匹配度进行测算。

  从工业用地开发到城市更新与发展，显然需要政策面的创新。对此，与会专家表示，目前部分地方政府正尝试建立一种“财政转移支付”的共享机制。这种机制下，先把动迁费付掉，企业离开土地，同时政府进行收储。土地出让以后，政府返回部分净收益给原来用地单位。那么，政府从中能得到什么好处呢？工业用地由企业来经营，政府也没有吃亏。同样，政府在这一过程中，发展了产业，有了税收的优势，这对于城市更新显然是一个支持。

  关于未来工业用地开发与城市更新将形成联动机制，目前比较理想化的是“三规合一”方式，即土地开发、产业发展规划与城市发展的规划。从务实的角度看，应率先实现土地与城市规划的“两规合一”。当然，这中间必须听取产业部门的意见。

  张永岳教授在总结中认为，房地产正面临着新型城镇化和城市更新的大好时机。房地产市场机制需要有动力机制的支撑和利益格局的配置。目前在城市更新与创新驱动的发展过程中，体制、渠道、资源重新利用等方面都应有所作为。这中间的重要渠道便是对工业用地的再开发。在这场博弈中，政府、规划部门、房企等利益主体实际上都在寻求突破。未来理论上的进一步研究、体制上的进一步突破、规划上的进一步深化，以及对深层次问题的进一步思考，将是各利益主体寻求突破环节的重要抓手。

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