南都讯 明年起，政府的每一分钱或将全部纳入人大审查监督的范围。南都记者昨日获悉，惠州市人大常委会正在探索加强对政府全口径预决算审查监督的路径，初步预计明年初的人代会将首次审议社保基金预算，届时实现人大对预决算的全口径监督。此外，市人大计划在明年初召开的人代会期间首次审议2- 3个市级部门预算(草案)，并将审议情况向社会公开。有人大代表表示，在程序上实现人大对政府预决算的全口径监督并不难，难的是预算如何细化和公开，“如果只给几个大数，不分细目，即便提交审议也跟走过场没什 么 区别”。
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社保基金预算尚未提交人代会审议
党的十八大报告提出“对政府全口径预决算的审查和监督”，意味着政府所有收支都要接受人大的审查监督。惠州市人大常委会近日透露，将对2005年出台的《惠州市人大常委会关于市本级预算监督的实施办法》进行修订完善，作为人大进行全口径预决算监督的条文依据。
一般而言，政府所有的财政收入和支出可分为四大块：公共财政、国有资本经营、政府性基金和社保基金，所谓“全口径”，就是全部纳入监督。目前，惠州市公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算已纳入人民代表大会审查批准，而社保基金预算只作专项报告在人大常委会会议上听取审议。
业内人士认为，现行的《惠州市人大常委会关于市本级预算监督的实施办法》已经不能适应人大对预决算全口径监督的需要，比如实施办法提到市财政部门应该提交审议的预算内容仅包括一般预算收支表、政府性基金收支表及专项经费项目表等，并不涵盖社保基金预算等内容，因此需要作修改和完善。
市人大常委会方面则表示，修订后的实施办法将进一步完善人大审查和监督程序，并将政府全部收入和支出都纳入预算管理，将政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，初步预计明年初的人代会将首次审议社保基金预算。
[专家点评]
社保基金为空账运行 公开要慎重
针对惠州市人大意欲实现全口径预决算监督的计划，中山大学岭南学院财税系主任林江表示，财政预算公开、三公经费公开一直是中央政府要求抓紧落实的，惠州作为一个地级市能将此与程序公正性结合起来，值得鼓励。林江指出，北上广等大城市都在推进财政公开，但结果出来五花八门，没有诚意，大家都不满意。“希望惠州能在财政预算公开上走出法治化、规范化的渠道，公开到什么程度，账本细化到什么程度，都要建章立制，避免重蹈其他城市几页纸就打发人大代表的覆辙。”
具体到社保基金预算上人代会审议和公开，林江则一再强调地方政府和人大一定要慎重，“不是说社保基金的运作不可以公开，而是现在从中央到地方，社保基金都处于空账运行状态，表面看有这么多钱，其实没这么多钱，被政府拿去做其他事情了，说得难听叫‘挪用’，说得好听叫‘统筹’，账目往往经不起推敲。”林江说，这是现行社保制度的产物，从中央到地方皆如此，不是惠州一个地级市能左右的。惠州要将社保基金预算向人代会审议和公开，政府和人大要先掂量下后果，看看账目能不能经得起推敲，不然会引起公众的错误解读或恐慌。
中国社会科学院世界社保研究中心去年底发布的报告显示，中国城镇基础养老保险个人账户空账额到2011年已经高达2.22万亿元。南都记者查阅资料发现，惠州市政府历年向市人大常委会作社保基金预算报告均未提及“空账额”数目。2011年8月底市政府的报告仅提及，历年社会保险基金滚存结余108.9亿元，是否存在空账，空账额多少，都未公布。
或审议公开2-3个市级部门预算
今年5月召开的惠州市人代会上，333名市人大代表均收到了大会秘书处提供的127个由财政拨款的市本级部门2013年预算账本，厚近400页，包括各部门的工资福利、日常公用经费、车辆经费等均向人大代表揭开神秘面纱，被称为惠州“史上最详细部门预算账本”。这一突破性举措，也让公众对市人大在部门预算监督上的后续作为多了些许期待。
市人大常委会相关人员在近期出版的《广东人大信息》上撰文明确表示，市人大将继续加强部门预算编制、执行和决算的监督，计划在明年初召开的人代会期间首次审议2-3个市级部门预算(草案)，并将审议情况向社会公开。
按照市人大常委会财经工作委员会的工作计划，今年10月份前，将组织市人大代表就预算相关知识进行培训，届时会征求人大代表及政府部门的意见，再敲定选择哪几个部门作为预算审议和公开的试点。
印发127个市本级部门的预算账本，与审议2-3个市级部门预算的计划，之间存在什么关系？市人大常委会财经工作委员会表示，今年5月召开的人代会只是将所有市本级部门的预算情况印发给人大代表，根据初步设想，明年的人代会则在此基础上更进一步，除了继续印发所有部门的预算之外，还将请人大代表以及社会媒体就个别试点部门的预算情况进行审议，发表审议意见，由被审议的部门在会上针对审议意见进行回应，并通过媒体公开相关内容。
[专家点评]
建议选民意反映较集中的部门试点
在中山大学岭南学院财税系主任林江看来，惠州市人代会将首次选取具体部门的预算进行审议和公开，如果真能做下来，成效会很扎实。从理论上讲，所有部门的财政预算都应当经过审议，但如此执行的结果是工作量巨大，人代会短短几天会期难以切实审议下来，反而容易变成走过场，不如选择几个部门做试点来得扎实。
林江认为，试点的部门应当具有代表性。他建议惠州市人大选取民意反映比较集中的部门，比如教育、卫生、社保等作为试点。
在审议技术上，林江认为，被审议部门必须公开详尽的预算，人大代表则应该秉着以收定支、量入而出的原则，合理质疑每项收入、支出的合理性。
采写：南都记者 吴润凯
观点
财政预算报告不要只给几个大数
“三公”最好单列
“人大对政府全口径预决算的监督是一个趋势，惠州尽早赶上这趟车，还是值得肯定。”一名市人大代表在接受记者采访时表示，长期以来，政府在预算外的收入一直游离在公共预算收支口径以外，这些收入得不到监督，诱发了寻租空间，损害了公众利益，惠州市人大若能实现预决算的全口径监督，标志着消灭预算外收入已经迈开了步子。
但是，该名人大代表同时指出，在程序上实现人大对政府预决算的全口径监督其实并不难，省人大在公共财政以外，点出国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算三项需提请人大审查，惠州只在社保基金预算方面游离于人大监督之外，其他已经纳入人代会审议，至于效果如何却很难讲得出来。“每年提交审议的财政预算报告还是粗枝大叶，只给几个大数，对代表来说，很难谈得上监督。人代会上，也很少代表就预算报告提出具体意见，一些人是不愿得罪人，大部分人还是苦于获得的信息量有限，无从发表批评性建议。”
该名人大代表认为，预决算全口径监督最难的地方在于预算如何细化和公开，“如果只给几个大数，不分细目，即便提交审议也跟走过场没什么区别”。
他希望以后每年政府提交人代会审查的预算报告要更加细化，细化到项、款，三公经费最好单列，以方便代表审议和履职。
市人大常委会表态将细化预算编制，推进信息公开，增强预算管理透明度，扩大预算公开和公众参与，努力打造“阳光财政”。
