2016年11月27日上午，由北京在明律师事务所、北京大学宪法与行政法研究中心、最高检《方圆》杂志社联合主办的第三届《在鸣行政法治论坛》在北京在明律师事务所隆重举行。“律师参与立法——推动《土地管理法》修改进程”成为了本届论坛的议题。目前，相关议案已列入十二届全国人大立法规划，由国务院提请审议。
会上，原国家土地管理局规划司副司长郑振源、国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英、北京天则经济研究所所长盛洪等多位专家学者相继发言，谈了自己对《土地管理法》修改问题的研究成果与观点意见。
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授在发言中亮出了极为鲜明的观点：宪法不修改，土地管理法没法修改！
蔡继明教授认为，《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而这条规定本身是存在矛盾的。
首先，如果用地不是为了公共利益，而是通常所说的商业利益、经营性目的，那么用地问题就不能通过土地征收方式来解决。因为宪法规定得明白，只有为了公共利益的需要，才可以征地。
那么不征地，就只能通过市场手段来解决，也就是我们说的“集体土地入市”，之后再满足商业利益的需要。这个“市”是两个概念，一是进入市场，二是进入城市。进入城市，城市土地是归国家所有的，所以地方政府又必须得征地。这两个原则没办法，不征地也违反《宪法》，但征地也违反《宪法》，这就是所谓的“二律背反”，这么纠结的一个东西在《宪法》中存在，我们的《土地管理法》怎么改也没法改。
对于上述“公共利益”的范围，有的观点提出凡是列入城市规划区的，都叫“为了公共利益”。
这就把公共利益的概念偷换了。城市规划区里有商店、游乐场……凡是列入城市规划区的就都要征地么？因为不偷换不行，列入城市规划就是城市的土地，城市的土地就得归国家所有，不征地怎么行。而集体土地入市，很多人员密集、规模巨大的小区到现在都还是“小产权”，一直是不合法的存在。所以不修改《宪法》，《土地管理法》是不可能从根本上修改的。
那么在《宪法》修改之前，《土地管理法》要怎么修改？比如第二条第4款，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。这里应改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对农村集体所有的土地实行征收或者征用，对城市国有土地的使用权可以依法收回”。这样修改，逻辑上就清晰了：一定要强调“农村集体土地”，城市国有土地本来就是国家所有的，为什么还要“征收”？
对此，北京在明律师事务所主任，著名行政诉讼专家杨在明律师表示，虽然“公共利益”这一概念在《宪法》《土地管理法》等各位阶法律中均有明确体现，但实践中几乎没有法院以涉案征收项目不是为了公共利益为由作出过裁决，公共利益这一限制在实务中几乎被空置。因此，在未来的修法、立法过程中，明确界定公共利益的范围，强化土地征收的事前监督机制，将不符合公共利益目的的项目扼杀在萌芽状态，便是一项重要的目标。而问题的核心，则在于“集体土地入市”的落实。从这个角度来看，《土地管理法》的真正完善，很可能并非一次两次修改所能实现的，仍然任重而道远。
