广州开发区
总顾问：国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁
编年史第二部
土地开发渐热(1992-2004)
样本关键词：
开发区扩张统筹城乡发展
2003年，为加快实施广州城市发展“东进”战略，发挥开发区的辐射带动作用，统筹城乡发展，广州市委、市政府决定将开发区周边的萝岗街(原属白云区)、笔岗村(原属黄埔区)、玉树村(原属天河区)、岭头农工商联合公司(原属白云区)、黄陂农工商联合公司(原属广州市农工商集团)委托开发区管理。自此，广州开发区的实际行政管辖和委托管辖面积由原来的30多平方公里扩大到215 .5平方公里，代管萝岗、联合、东区、夏港四个街道，下设13个行政村、9个社区居委会，常住人口为16 .39万，其中城市居民2 .59万人，农村居民4 .74万人，外来人口9 .04万人。这样，经过20年的建设发展，广州开发区的功能已涵盖了工业园区和广大农村地区，产业层次涵盖了第一、二、三产业，管理事务也已经不再是单一的经济管理。成立20年的广州开发区，面临着从单一的经济功能区向新城区的转变。为此，2003年7月，广州开发区第一次党代会明确提出，把广州开发区建设成为以现代工业为主体，三次产业协调发展，经济社会全面进步的广州东部新城区。
城乡交集
上个世纪90年代末开始，广州开发区分散的工业肌体开始向外扩张，以托管天河科学城为契机，此前一心一意做大工业的开发区，开始迎面撞上周边广大农村和农民。
2013年10月9日上午，开发区、萝岗区行政服务中心E栋115会议室，区政研室的骨干陈永品和政研室的年轻人正在进行第三十二期读书会。这是作为开发区智囊机构的政研室，几乎每周一都会进行的活动。这天读书会的主题是“新型城镇化与城乡关系的反思”。
特邀主讲的加拿大英属哥伦比亚大学黄小慧博士认为，“新型城镇化的核心问题在于社区(村改居)规划与建设……改革城乡二元体制、推动城乡一体化发展是必由之路，同时这也是一个由量变到质变的过程。”
在这之前举行的几次读书会上，年轻人们围绕《梁庄在中国》《乡土中国》《“气”与村庄生活的互动》这些或旧或新的人类学著作，讨论当下开发区的农村问题，也回想自己记忆中的故乡。
就在陈永品主持大家讨论的时候，距离行政服务中心不到5公里的开发区科学城玉树新村，萝岗区玉树街玉树新村居委会妇女主任梁珍(化名)一天工作的忙碌也正刚刚开始。
穿过小区广场晨练的人群，她跟几十年老街坊打招呼，来到百米之遥的社区综合服务中心二楼办公室。电话接踵而至，要了解隔壁工业园企业新招工人的计生情况，还有一对邻里纠纷需要上门调解，社区广场活动要帮手布置……其间，梁珍的手机振动了几下，一看是银行的通知短信，她的几个房客按时往她的账户打进了租金。
看似平行空间的两段场景，其实在15年前发生交集：上个世纪90年代末开始，广州开发区分散的工业肌体开始向外扩张，以托管天河科学城为契机，此前一心一意做大工业的开发区，开始迎面撞上周边广大农村和农民。
陈永品和政研室的同事们曾经步行钻进荔枝林深处的村庄，梁珍和村民也曾因未来的规划兴奋又迷惘。此前开发区以“物”为中心的城镇化，开始转向以“人”和社区为中心的城镇化。
开发红线
开发区一条规划红线隔开了两种生活。线内是工厂，线外是乡村。科学城动工后，将梁珍家所在的玉树，还有邻近的迁岗等几个村，划入了园区首期3.7平方公里的开发红线内。这几个曾经默默无闻的小山村连同梁珍这些村民的生活轨迹，也有了全新的变化。
1984年4月，广州开发区9.6平方公里的初始范围，在筹建工作领导小组的地图上诞生。这片三角洲上，基本没有原住民。在现时名为广州科学城的另一个地方，有一个叫做玉树的小村庄。不到20岁的年轻姑娘梁珍从外地嫁到了当时还属于天河区的玉树村。
玉树村那时是天河最穷的地方。村里只有1000人出头，3600多亩地，大多数的村民都是以种植水稻为生，山上则以种植龙眼、荔枝居多。
梁珍不怕苦，“为了家里6亩多的耕田，每天起早摸黑地耕种，只是一年到头也存不了一两千元”。大儿子不到10个月大时，她就跑到天河东圃去打工，到一家合资制衣厂当工人。
“那时这周边连条像样的路都没有，从玉树村到棠下、东圃都是土泥路，我每天就骑个自行车往返，后来条件好一点才换了辆小摩托车”，梁珍回忆说，以前经常加班到晚上12点，每天都是“单枪匹马”往返，没有遇到抢劫之类的，真算是幸运的了。这一干就是十几年。这期间，梁珍还用积蓄承包了村里的一个山头种果树，增加家庭收入。
此时的开发区还局限在最初西区的范围内。虽然在工业区内严禁建设生活配套，不过沿着规划红线的土地上，也渐渐有了员工宿舍和商业街道。这是“单纯”的工业区里最早的原生社区。
随着西区开发建设的艰难起步和推进，一些为企业服务的第三产业日渐形成，人口开始聚集。1988年4月，市政府批准在西区设立夏港街道办事处，下设青年、丽江两个居委会，行政关系隶属黄埔区管辖，但人财物由开发区负责管理，此后，西区工业区日臻成熟，陆续投资新建医院、学校、图书馆等公共事业设施，随之增设了普晖、金碧两个居委会。
经历最初的起步阶段，开发区开始向外扩张。1998年底，一个全新的高新园区规划得到国家科委和广州市规划部门的批准，梁珍家所在的玉树，还有邻近的黄陂等几个村，都被划入了园区首期3.7平方公里的开发红线内，并有了一个后来为外人所知的名字——— 广州科学城。这片本来属于天河区的土地，因为广州高新技术开发区被广州开发区托管，而被纳入后者新的版图。
1998年12月28日，广州科学城奠基启动。经过两次规划修改的科学城改变了开发区过去工业园区的单一规划模式，实行生态优先，旨在建设一个开发起点高，类似硅谷、新竹的高新技术产业基地，被寄予广州最适宜创业发展和生活居住的现代化生态园林城市的样板区、现代化新型城区的多重希望。
早在科学城奠基开发前，陈永品和同事们用钻荔枝林和步行的方式对周边的玉树等村庄进行了调研。“那时进村的只有土路，遇到下雨，车都开不进去，我们最后步行穿过荔枝林钻了进去”。
“起初区里说要征地，第一次划了1000多亩，很多人一下就蒙了，没了地以后要靠什么生活啊？”玉树村的老村长龙维柱说，尽管大多数村民都觉得城市的开发、企业建厂延伸到自家门口是好事，但还是不免彷徨。
为了解除失地农民的顾虑，当时政府部门还组织村民们到广州开发区东区的工厂观摩参观。开发区东区开发早，已建有不少工厂，很多附近的村民到工厂上班，从坐办公室到清洁打扫的都有，每月工资都有1000多元以上，就业机会不成问题，大家心里的不安和惶恐才少了一些。
在这个玉树村最喧哗的时候，一个叫梁珍的姑娘嫁到了玉树村。那时候的科学城已经有了一些厂房。与当年梁珍需要种水田和果树养家不同，梁珍和同龄的年轻人们，大都选择在黄埔区打工上班。
科学城建设开发带给这里的“原住民”第一个变化，是路通了。玉树村口的土泥路被四车道的水泥路所替代，道路两边也沿路绿化。村里被征的1000多亩田地、山地也很快被平整，每天都有从四面八方来的人前来查看、比画，当中也不乏黄头发、蓝眼睛的“鬼佬”。再之后，一栋栋厂房开始破土动工，拔地而起。
统筹城乡
乡村加速城镇化的议题，到了2003年开发区接管广大农村地区后正式进入开发区的发展规划视野。此时开发区工业经济总量已相当于内地大、中等城市的经济规模，对周边农村经济和农民的生活方式产生了重要影响，这种生产生活方式的改变要求加速城市化的进程。
在开发区建区以来的很长一段时期，为了使开发区能轻装上阵、专注于发展经济，初期开发区的社会管理事务都由母城及附近行政区承担。随着开发面积的扩张，新开发的工业园区又都处在不同的行政区范围内，工业园区周边地区的社会事务管理特别是征地农民的管理仍交由当地政府管理。开发区内及周边地区社会事业的发展由于行政管辖上的分割，形成了开发区经济发展与社会发展、园区工业发展与农村地区发展“一条腿长、一条腿短”的局面。
2003年，为加快实施广州城市发展“东进”战略，发挥开发区的辐射带动作用，统筹城乡发展，广州市委、市政府决定将开发区周边的萝岗街(原属白云区)、笔岗村(原属黄埔区)、玉树村(原属天河区)、岭头农工商联合公司(原属白云区)、黄陂农工商联合公司(原属广州市农工商集团)委托开发区管理。
自此，广州开发区的实际行政管辖和委托管辖面积由原来的30多平方公里扩大到215.5平方公里，代管萝岗、联合、东区、夏港四个街道，下设13个行政村、9个社区居委会，常住人口为16.39万，其中城市居民2.59万人，农村居民4.74万人，外来人口9.04万人。
开发区从单一的工业园区到接管科学城后开始对农村的开发，走向对城乡问题的全面统筹阶段。2003年开发区接管广大农村地区后，于当年11月召开了第一次农村工作会议，对未来5年的农村工作做了部署，出台了《社区管理体制改革总体方案》，按照统一规划建设的原则，将建设4个农民公寓新村，涉及1000多户5000多人。
在2003年第一次党代会上，开发区提出从单纯的园区管理向统筹城乡协调发展，带动农村地区城市转变。借鉴天津、大连、苏州等开发区的经验成立社区管理局，运行一年后，于2004年对接到行政区划进行调整，新设了东区、联合两个街道办事处，适应建设新城区要求的社区管理体制。
此时工业经济总量即将达到1200亿元，G D P达到550亿元，这样的经济规模相当于内地大、中等城市的经济规模，相当于广州90年代初期的规模。开发区工业的迅速发展已经对周边农村经济和农民的生活方式产生了重要影响，这种生产生活方式的改变要求加速城市化的进程。
这要求在区域规划和基础设施建设方面，摆脱单纯经济园区的局限，转向现代化新城区的建设理念，开发建设要由偏重于“八通一平”的工业园区基础设施建设转向以城市配套功能完善为主导，由“以项目为本”转向“以人为本”。
从2003年开始，随着科学城软件园的建设和玉树村周边一些厂房的建成，能提供给本地村民的工作岗位越来越多。为了生小孩后方便照顾，梁珍和很多年轻人都开始回到开发区找工作。
“那时候我们在天河、黄埔打工，一个月可能三千多四千块钱，回到开发区可能只有2000多，但是离家近，交通、吃饭都可以省下来，其实收入差不多的。”
在年轻人们回流的同时，为了配合科学城高新技术园区的整体规划，广州开发区管委会决定，将科学城包括玉树、黄陂等在内15个自然村进行整体搬迁，在科学城重新辟地开建4个全新的农民新村，村民全部安置到新建小区集中居住。
新村烦恼
在一份高校所做的针对科学城移民新村的调研报告中，“对未来缺乏安全感”成为包括玉树在内的多个新村居民们共同的心结。对此，开发区通过政府回拨经济发展用地的方式，希望通过用一种“鸡生鸡蛋”的模式，以期获取长久的投资回报。
2004年，包括梁珍在内的玉树村民全部告别了单家独户的日子，搬进农村新村。玉树新村内分布了几十栋小高层楼房，楼房样式与市区相仿，套房从90-150平方米不等，还有各种配套措施。新村住宅每平方米均价不超过1000元，对拥有农村宅基地证的房屋搬迁以差价结算方式进行认购安置。
“按照当时征地拆迁的补偿标准，大多数的村民分下来都有两三套房子”，梁珍也从这时开始当上“包租婆”，她一方面把玉树新村内闲置的两套房子放租，另外又把因承包山头种果树得到的树苗补偿金在娘家买了一块地建房子出租，每个月都有不菲的收入。“科学城内的企业日渐增多，有些公司会给员工集体租房当宿舍，所以我们的房子都挺好租的”。
2004年底，广州又开始一轮区划调整，萝岗区正式成立，玉树两个自然村、三个经济社也都全面“村改居”，成为联和街道玉树社区。
梁珍此时已经在制衣厂干到了主管的位置。而当时社区居委会有个管计生的工作人员辞职了，老村长龙维柱一下想到了梁珍，“她的能力不错，人缘也好，适合干这种工作”，他便积极鼓动梁珍回来工作。
“一来家里的经济条件改善了，不需要那么辛苦挣钱，二来看到很多到外工作的村里人也都回来这边就业”，梁珍说，当时想着还能离家近照顾家里，便答应了。
梁珍则找到一份在物业公司上班的工作。她和丈夫一家告别了过去的老屋，一家老小搬进楼房。刚开始，老人们会想念以前独门独院的老房子。虽然告别了土地，但有的人还是把农具带到了新家，还有的老人仍旧习惯把洗菜、择菜等家务活带到一楼空地上来处理，老街坊也可以说说话。
经过最初生活上的不适应后，另外一层心理需求开始浮现。村改居后，大量曾经靠土地为生的农民离开操弄了大半辈子的土地，洗脚上田当了居民。“白天，年轻人去上班了，新村里只剩下四五十岁以上的中老年人，找不到什么事做”。
几年的时间，科学城的企业越来越多，社区的外来人口也远超过当地原住民，社区事务也随着增多。由于在社区居委会的工作出色，梁珍很快当上了妇女主任，进而当选了萝岗区第一届人大代表。
随着大批与科学城高新企业配套的工厂进驻，给玉树新村的居民带来了就业机会，也带来稳定的集体分红。梁珍的两个儿子读书毕业后也相继选择回到本地就业，一个儿子在街道工作，另一个儿子则在科学城一家跨国企业上班。
尽管现下的生活衣食无忧，但梁珍希望在外界的眼里，“玉树不要只是作为一个圆满光辉的正面典型出现：我们的子子孙孙都没有土地了，虽然现在我们生活环境、经济条件上去了，以后靠什么长期发展下去呢？”
在一份高校所做的针对科学城移民新村的调研报告中，“对未来缺乏安全感”成为包括玉树在内的多个新村居民们共同的心结。对此，开发区“按实际征地面积的一定比例(8%-10%)给被征地村划留经济发展用地，为其做好规划，利用村经济发展用地积极兴办第二、第三产业，例如统一规划建设为工业厂区配套的员工楼、标准厂房等，保证被征地农民有长期稳定的经济来源。”
在玉树，经过三次大规模征地拆迁，除了两个旧村之外，其他的土地均已被征用。村集体经济组织也开始谋划，他们将大部分补偿款重新投资，在政府拨回的140多亩经济发展用地上兴建工业园和员工楼用于出租，用一种“鸡生鸡蛋”的模式，以期获取长久的投资回报。
发展现状
推进城镇化不搞“跨越式”
陈永品和同事们一直跟踪着玉树和开发区其他农村的裂变和成长。“这些年，写过多少调研报告已经记不清了。”从最开始的招商引资、国企改革到后来的城乡统筹和新型城镇化，陈永品的研究课题，同步记录了开发区从经济功能区到新城区转型路途中要解决的主要症结。
这几年，陈永品研究最多的就是新农村问题，“因为问题堵在门口了，不得不研究，你要接管农村，征村民的地，给农民什么待遇，村道谁修，怎么修，装不装路灯，这些具体的问题都要一个个调研解决。”在陈永品看来，“还有必须考虑‘人’的城镇化。城市化对农民造成巨大冲击，对人的改变巨大。村民有的人已经进楼了，但观念还没有。不能老守在家里打麻将啊！”
在调研报告里，他一再强调：“最重要的是要循序渐进，不能搞跃进式、运动式的城镇化，开发区从建设到今天快30年了，你不能说今天说城市化，明天就城市化了。必须得有一个积累的过程，急于求成或者大干快上式的城镇化是没有生命力的。在渐进的过程中，居民也有一个融合，城市的建设形态有过渡。虽然一次性大规模地搞，起点很高，但是周围的历史人文怎么去融合，还是需要从容考虑。”
上篇回顾
“无人区”建大工业
上下班都曾是苦差事
1984年，经国务院批准设立的广州经济技术开发区在广州市东缘奠基建设，此后，经国务院批准相继设立了广州高新技术产业开发区、广州保税区和广州出口加工区。近年来，为进一步整合东部国家级经济功能区的资源，广州市委、市政府决策推动了四个国家级功能区的合署办公。至2002年，广州开发区实现了四个经济功能区的“四区合一”。
广州开发区在体量急剧扩容的同时进入“后工业化时代”，开始对此前单一发展工业带来的“一条腿长，一条腿短”的痼疾进行疗愈，并进行城乡统筹课题的思考，原来“一心一意只做工业”的开发区，面临着从单一的经济功能区向新城区的转变。
(《南方都市报》11月12日报道)
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