总顾问：国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁
编年史第三部
城镇差异发展(2004-2013)
样本关键词：
新城区发展谋划产业带动
2013年12月11日，顺德乐从镇大墩村，村民梁永康像往常一样，一大早从自家的农家乐出发，驱车去附近一个农产品批发市场采购新鲜的食材。
那天上午，在离大墩村不远处的佛山新城管委会办公楼里，佛山市委、市政府召开了一次重要会议，对外宣布将佛山新城委托给顺德区管理，顺德区乐从镇和佛山新城正式“合体”，实行“若干牌子，一套人马”。
这是佛山新城启动建设十年来力度最大的一次管理体制调整。
2003年，佛山提出建设现代化大城市，确立了组团式城市发展模式，“中心组团新城区”启动建设，一度创造了100天征用乐从5条村、北滘1条村8000亩土地的征地速度记录。
2006年11月18日晚，广东省第十二届运动会在新城区最早的标志性建筑世纪莲体育馆开幕。7天的热闹之后，省运会落幕，新城区发展的脚步骤然放缓，官方多次用“发展思路调整”对此进行解释。2007年，这个“中心组团新城区”更名为东平新城。这期间，佛山经济继续突飞猛进，而佛山人对一座理想城市的需求也越发急切。
深层次的转变发生在佛山市提出城市“强中心”战略的2011年。被民间戏称为“佛山第六区”的东平新城在当年再次易名，定为“佛山新城”。佛山市委书记李贻伟说：“如果叫佛山新城，大家都明白这是大佛山的新城区，是集全市之力打造的新城区。”佛山新城确立建设的中德工业服务区次年亦先后被写进省党代会报告和商务部与德方的联合声明，总投资150亿元的八大产业项目完成了签约。
在佛山，每一个老城区的形成，至少都有数十年以上的历史形塑与人气集聚。从荒地开始造城，既面临速度考验，更要避免沦为“卧城”、“空城”。尽管已历十年造城，佛山新城的成熟仍需时日。
在乐从镇和佛山新城整合的消息对外发布之前几个月，佛山新城方面曾制定新的目标：“力争用五到十年打造佛山人心中的理想城市，三至五年内实现产业聚集效果。”这意味着佛山新城至少还要另一个5—10年的成长期。
大佛山梦
2002年12月，国务院批复同意撤销原佛山辖区的城区、石湾区以及县级南海市、顺德市、三水市和高明市，设立佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区五个区。2003年1月8日，一市五区的大佛山正式挂牌成立。大佛山成立后，市规划局很快牵头拿出了大佛山首个城市总体规划《佛山市城市发展概念规划》，明确规划建设中心组团新城区。新城区跨越东平河，规划面积43.3平方公里，其中启动区为5.765平方公里。
2013年12月17日上午，乐从大墩村，连续几日的冬雨让这个南方村子变得冰冷潮湿。村民梁永康从外面办完事，开车回到自家开的农家乐。由于雨太大，视线不好，车子倒了几次才倒进“车库”———地上插上几根竹子，上面盖层网状塑料布。
梁永康开的农家乐是最常见的那种，用一些竹子、木头搭起支架，盖上石棉瓦，门口养了几亩鱼塘，鱼塘边有几只鹅在棚架下躲雨。
沿着富华路南面有很多类似的农家乐。富华路像一根笔直的界线，界线两边泾渭分明，路的南面是一望无际的鱼塘、菜地和民宅。而路的北面是现代建筑林立的新城区，不远处几栋高楼正在抓紧修建，最显眼的莫过于248米高的保利中心。这栋写字楼建成后将成为佛山第一高楼。
十年前，富华路以北也全是农村，一片接一片的鱼塘、农田，一直到东平河，河对岸便是禅城区。这一片地方远离顺德中心城区，大片的鱼塘、农田得以保存下来，多数村民当时还过着日出而作日落而息的农耕生活。大墩村当年有3000多人口，超过一半在务农。梁永康记得，那时要从大墩村去禅城，得绕行好几公里路走澜石大桥，或者坐船横渡东平河。
大佛山合并以及新城选址的行政决策改变了村民的生活状态。
“新城区的选址，除了政治考量，更多是基于现实需求。”佛山新城管委会副主任何小坚全程参与了该次规划。他介绍，当时大佛山刚成立，建立一个现代化城区迫在眉睫，禅城城南片区建筑还不多，乐从镇靠河边绝大部分是农田，没有什么建筑物，征地拆迁难度较小，而且也顺应了禅城老城区自北向南的发展轴线。
2003年9月的一天，佛山市副市长杨晓光(现任市政协主席)找何小坚谈话，说市里决定成立新城区建设办公室，作为一个临时机构，负责新城区启动区开发建设，组织上决定抽调他去新城办，负责规划工作。何小坚意识到这是市里的大项目，“听后很兴奋”。
成立之初，新城建设办没钱没地(办公地)没人，一番抽调，有了包括何小坚在内的6人团队，没办公室，就从市国土局借了两间办公室，几个月后才在公交大厦里有一个办公的地方，后来还在建设工地上搭建了一座活动板房作为现场办公点。
新城建设者开始了迅猛的造城运动，仅用100天就征收了乐从镇大墩、荷村、小布、岳步、小涌5条村，以及北滘镇的上僚村，大概5.765平方公里土地，形成新城区的启动区。其中包括大墩村的1020亩地。而在此两年前，也就是2001年，大墩村刚被乐从镇政府征去830亩地建设钢铁市场。
征地完成后，2004年2月22日，世纪莲体育中心、中心组团新城区首期工程、佛山市新闻中心、东平大桥、平胜大桥等六项工程开工，新城区建设正式启动。世纪莲体育中心是2006年省第十二届运动会主场馆。
当时征下的土地，70%是鱼塘，施工前，得用沙土填平，光平整土地花了近一年的时间，庞大的用沙量一度导致当地沙价上涨。
在各方努力下，到2006年，新城区基本实现了“道路畅通、水清园成、树绿灯亮、场馆开放、新城初现”的阶段目标。2006年11月18日晚，广东省第十二届运动会在世纪莲体育馆如期开幕。
新城区的建设同时改变了邻近村落的旧有生活体系。周边村民每户分到十几二十万元的征地补偿款，许多村民盖起了新楼。
放缓四年
2006年11月25日，省运会落幕。之后，受规划调整、行政协调、继续征地等因素影响，新城区发展脚步突然放缓。省运会之后到2010年的4年间，新城区除了一个楼盘开业，无其他任何产业落成。新城建设者用“发展思路调整”来解释这4年。
何小坚认为，2010年前的4年时间并没有浪费，2007年是一个反思期，反思应该做什么东西，然后制定高标准的定位，之后在2008—2010年这段时间，就是按照这个高标准的定位去做，既然要高标准，很多东西都要细细琢磨，比如佛山文化综合体从设计方案选定到最后动工花了一年多时间。“新城在这几年实现了‘华丽转身’，避免成为一座‘卧城’。”
他介绍说，按照之前新城区作为佛山市商贸金融、文化体育、休闲娱乐和信息服务中心的定位，当时文化体育有世纪莲体育中心，信息服务中心有了佛山传媒大楼。当时有种想法是，剩下的地再引进一些行政机构，其他的卖给房地产公司，偿还新城前期投入，“开发完这些地了事”。
2007年1月，高明区委书记邓伟根升任佛山市副市长，分管新城区。这位经济学博士出身的官员断然否定了这种想法：新城区不但不能变成“卧城”(大城市周边承担居住功能的卫星城)，还要成为佛山新的经济增长极。
“大佛山成立后，一直没有形成一个强有力的主城区，被人称为‘有星星没月亮’。”何小坚说，“佛山制造业那么厉害，人均储蓄又那么高，可居民消费跑到广州，企业要技术服务也跑到广州，不行再跑到北京。如果你城市功能强大，完全能消化这些需求。”
综合上述考虑，2007年上半年，新城办给市委、市政府打份报告，建议将中心组团的新城区定位提高到佛山市的中心城区，改名为东平新城。“杭州钱江新城依托钱塘江来打造，新城区也是沿东平河岸开发，改名后标识更清晰。”
另外还提议将新城定位改为“佛山市的中心城区、中央商务区、总部经济发展区、岭南特色的绿色新城”。
新城区第二任主任黄华汉回忆，“我们把原来商贸金融中心的定位删掉了，那时千灯湖金融高新区已经崛起，没必要去和它争。另外我们抓住佛山制造业大市的特点，提出建总部经济发展区重点发展工业服务业。”
同年4月16日，市政府常务会议同意了这份报告，新城办随即也改名为东平新城管委会，从一个临时机构成为一家事业单位。这是新城区第一次进行管理体制调整。
2008年12月，国务院批准实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，为加快实施广佛同城战略，东平新城“南延东拓”，总规划面积翻了一番，达到88.6平方公里。翌年，东平新城管委会再次升格，省政府批准其为行政机构。
在这4年间，梁永康利用空闲时间学起了酒店管理。2010年，他做出了人生中一个大决定———离开工作了13年的大墩村委会，去帮朋友打理酒店。“孩子一天天大，村里的经济老上不来，靠村委会一个月一两千元养老婆孩子太紧张了，帮朋友打理酒店，一个月有将近一万元收入。”
改名扩权
经过4年近乎失落的时光，新城跨越式成长的时间开始了。《珠三角规划纲要》施行后，珠三角其他市抓住机遇纷纷启动了港珠澳大桥、中新知识城、横琴岛等一系列重大项目，这给佛山带来了巨大的竞争压力。时任佛山市长的陈云贤分析，2010、2011年很可能是珠三角各城市竞争力发展和形成的分水岭。2010年元旦后一个月内，陈云贤两度造访新城“督战”。次年，佛山市第十一次党代会报告将东平新城更名为佛山新城，要“集全市之力打造”。
2011年，“十二五”开局之年。1月10日，具有承前启后意义的佛山市委十届十次全会召开，这次会议提出实施“强中心”战略，推进城市建设，而东平新城是“强中心”的核心之一。
佛山急需一个“强中心”，东平新城作为“强中心”的核心之一，地方主政者再也不允许它像之前那样“从容”发展了。
在2011年一季度工作分析会上，时任佛山市市长的李贻伟四提东平新城，他痛心地说：“东平新城当时征了那么几平方公里的土地，后来就一直没再扩大过。借了几十个亿在那里，每天利息不少钱，都够买奥迪了，每天一辆。”
同年4月28日，佛山市委市政府召开大会，会上下发了市委市政府关于加快东平新城建设的决定(审议稿)，将东平新城规划面积88.6平方公里分为重点开发区、协调区两个等次分类推进，其中26平方公里的重点开发区由东平新城管委会开发建设，由此新城管委会主导开发的范围足足扩大了5倍。
两个月后，市政府赋予东平新城管委会区级行政管理权限，根据东平新城建设的阶段性要求，重点委托东平新城管委会行使规划、征地、开发与建设的审批(管理)权限。东平新城管委会同时也设立办公室、政务监察和审计局、国土规划局、城市建设管理局、发展和经济促进局5个机构，以及东平新城行政服务中心、东平新城信息中心两家下属事业单位来承接这些职能。
此前，新城管委会只是开发建设单位，没有审批权限，何小坚多年来深受“没权”之苦：“一个项目审批，有些跑禅城，有些跑大良，这样来回跑，得耗费多少时间？”
当年11月，佛山市第十一次党代会报告将东平新城更名为佛山新城，以彰显这座新城在佛山独一无二的地位。佛山市委书记李贻伟说：“如果叫佛山新城，大家都明白这是大佛山的新城区，是集全市之力打造的新城区。”
在2011年理顺体制机制的基础上，佛山新城去年开始进入全面建设时期。2012年7月6日，佛山中德工业服务区正式挂牌签约，新城中央商务区八大项目奠基，总投资额超150亿元，是佛山新城迄今为止最大的投资项目。去年年初，佛山中德工业服务区与深圳前海、珠海横琴等并列写入广东省党代会报告，佛山新城无可争议地被公认为是这座城市里最具代表性的新城项目，无论是其“全省重大战略平台”的身份，还是区位、资金、政策以及对接德国的机遇，其他新城都难以复制。
再次扩容
2011年下半年，佛山新城启动了北滘镇麦家沙村搬迁、乐从镇岳步村征地、乐从镇大墩村改造三大项目。在2003年征地的9年后，新城的版图再次向临近村庄扩张。
目前三个首批改造的村庄都有进展。麦家沙大部分村民已经搬进新的安置小区，去年11月，岳步村股份合作经济社与乐从镇土地储备中心、佛山新城管委会签订了土地征用补偿协议，将来佛山新的市妇幼保健医院将落户于此。而大墩村改造，政府引进的地产商正在与大墩村洽谈。
但新城扩容速度远远跟不上新城发展的速度，新城区当年征下的近6平方公里土地很快消耗殆尽。今年11月7日，佛山新城管委会赵海向南都记者表示，“新城区明年要马上扩容，不扩容，将困死在这6平方公里土地里。”
打开佛山地图可以清楚地看到，新城目前的建成区被周边9条村子牢牢包住，这9条村分别属于顺德乐从、北滘、陈村三个镇，其中乐从有6个村。
为了让佛山新城不至于被“困死”，2013年12月11日，佛山市委市政府召开会议对外宣布，今后，乐从镇纳入佛山新城(中德工业服务区)统筹开发，而佛山新城将委托顺德区管理。乐从镇和佛山新城两套“指挥系统”正式“合二为一”。这次调整后，不仅佛山新城负责的区域由原来26平方公里扩展到80多平方公里，扩大了将近60平方公里，另外还获得一级财权，佛山市和顺德区也将充分授权到这里。
在起起伏伏发展了整整十年之后，佛山新城邂逅了最好的时光。新城方面今年也曾表示，“用五到十年打造佛山人心中的理想城市，三至五年内实现产业聚集效果。”
官方宣布乐从镇和佛山新城整合的那天上午，梁永康像往常一样开车到南海罗村的中南农产品批发市场去采购新鲜的食材，回来后他听说这是佛山新城启动建设十年来力度最大的一次管理体制调整。从去年起，梁永康没有再帮朋友管理饭店，而是回到村里开起了农家乐。因为想着马上要进行的大墩村改造，他不敢把农家乐做大，仅占地一亩多，摆下十来台桌子。
梁永康把农家乐取名“康记梦里农庄”。“康记”取自他的名字，而“梦里”二字的来由是什么，他笑呵呵地说：“因为梦里的往往总是最好的。”虽然他对大墩村改造的未来仍有些许不确定感，但还是相信生活总会朝好的方向发展。
征地变迁
村民如今比十年前会争取利益
梁永康所在的大墩村2003年被征收1020亩土地用于新城建设，村民并未因此坐享“造城红利”。梁永康关心2013年末的佛山新城管理体制调整后，将来孩子能否得到更好的教育，就业会不会更容易，分红会不会更高？
佛山新城将对周边9条村庄进行改造，大墩村是首个改造村庄。政府有意把大墩村改造做成样板，为其他村庄改造提供参考，从而推进佛山新城对其他村庄的改造进度。因此，政府方面已经明确表示完全由村民和开发商自己洽谈。
去年1月，佛山新城管委会曾经委托广东省城乡规划设计研究院设计过3个改造方案，但截至目前，大墩村村民还在和政府推荐的地产商进行谈判。
梁永康的另外一个身份是大墩村整村改造决策咨询委员会委员。这个委员会是为推进大墩村整村改造工作而设立的临时机构，由39名村内杰出人士和行业精英，以及德高望众的村民代表等组成。
梁永康一直在积极参与大墩村旧村改造的事情，但明显感觉到这次相比2003年的神速征地迥然有别。2003年新城征地那会儿，他在村委会工作，负责治安。他记得，当时开村民大会表决征地时，村民中还是有反对声音的，主要是征地补偿款偏低，“当时补给村里是7.5万元一亩，而附近一带征地补偿已经有10万多元一亩的了”。最终政府能用那么短时间完成征地，一是那时的村民还比较“好说话”，二是时机好，当时村里正在对鱼塘进行标准化改造，大鱼小鱼已被打捞起来，“如果鱼塘里有鱼的话，赔偿多少就难免争执，政府征地肯定不会那么顺利了”。
此次整村改造和地产商久谈未决，是因为村民对方案不甚满意，担心改造后的分红来源不明确。“大墩村2001年、2003年两次被征地，一次补偿5.3万元一亩，另一次7.5万元一亩，村民生活水平未得到显著提高。大墩村目前仍是乐从镇最穷的村庄之一。这一次，村民想牢牢把握住机会，分享造城红利。”
12月17日，佛山新城(中德工业服务区)管委会副主任、顺德区政务委员、乐从镇委书记麦连桐接受南都记者专访时表态说，从一个村走向一个城市的过程本身就是红利，获红利的过程中如何将农村改得更切合实际，更有自己的特色，让村民更容易接受，这需要有一个清晰的思路。
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