本报记者 张凤玲 北京报道
征地制度改革的脚步又再推进一步。12月24日，十一届全国人大常委会第三十次会议对《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》(以下简称“《修正案》草案”)进行首次审议，并授权国务院尽快出台下位法《农村集体所有土地征收补偿安置条例》。
因为涉及利益众多，农村土地长久以来在征地范围、程序、补偿方式上都存在诸多争议，《修正案》草案此次的修订重点就主要集中在如何提高征地补偿上。
《修正案》草案删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容。但业内人士称，这一上限在实际操作中早已被频频突破。
接受记者采访的专家一致认为，《修正案》草案重在提高农民土地增值收益，并没有赋权于农民。但也有专家认为这种妥协是正常的，中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英在接受记者采访时表示：“删除补偿上限，按照公平补偿的原则增大了按市场价格进行补偿的分量，尊重了农民的土地财产权利，这说明未来土地改革的方向是走市场化之路。”
“30倍上限”早已名存实亡
《修正案》草案的具体修改内容除删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限外，还包括：明确表示补偿资金不落实的，不得批准和实施征地；增加了社会保障补偿具体内容；按照公开原则制定更严格的程序；以及授权国务院制定《农村集体所有土地征收补偿安置条例》。
“这些修改内容主要是针对补偿安置标准，具体来说就是让农民获得更多的土地增值收益，也是农民财产权的落实和平等市场主体地位的确立。”国土资源部(以下简称“国土部”)征地补偿制度改革专家组成员朱道林向记者坦言，补偿标准的市场化是《修正案》草案的巨大进步，因为在现行法第47条中，并没有综合考虑土地本身的价值，“30倍上限”的规定也过于死板，并不适应不断变化的经济社会发展情况和各地的不同情况。
但是，江苏省国土资源厅一位官员向记者坦言，现有的补偿标准中有些早就超过了“30倍上限”，“如果能够真正实施《修正案》草案的市场价格标准，实践中农民获得的土地增值收益反而可能会有所减少，因为在具体实践中我们的每平方米拆迁补助标准至少都超过了市场价格的3倍。”根据财政部数据显示：2011年全国拆迁成本占到土地出让金的60%，2012年前11个月，这一数据上升到75%，地方土地出让金净收益不超过土地出让金的25%，而这25%的净收益已经有50%被规定了使用用途。
国土部法律中心副主任佟绍伟在接受记者采访时表示，现在地方政府压力太大了，因为财税体制方面的难题，导致地方政府现阶段只能靠土地增值来获得更多收益，而最近几年中央政府给地方政府布置了许多民生任务，这些民生任务都需要花钱，许多钉子户等之类也给社会造成了不好的影响，公权不能滥用，私权也不能滥用，地方政府的日子也并不好过。”
集体土地入市未见突破
但朱道林也向记者坦言，《修正案》的修法并没有达到预期目的，“《修正案》改革的关键在于缩小征地范围，因为现实中征地的主要矛盾是征地范围过宽，这就涉及到集体土地如何入市的问题，现在这一点没有突破，只能退而求其次，完善征地补偿标准。”
《修正案》草案修订的最大败笔是并没有界定公益性用地和商业性用地，鉴于铁道部、水利部、交通运输部、工信部等违法占用农村集体土地越来越严重，即并没有缩小征地范围，这与2008年十七届三中全会确定的修法宗旨“缩小征地范围”背道而驰。
“征一亩地大约有0.78个农民失去土地，从2002年到2012年征地涉及4000万亩土地，也就是说大约有300多万农民失去了土地，那么我们要做的是保护农民的耕地，让他们手里能握着自己的土地，提高补偿标准只是短期行为，从国家设计的角度来说，还是要缩小征地范围。”中国城市经济学会副会长杨重光向记者列举道。
记者获悉“缩小征地范围”修订未达预期主要因“三大门槛”：首先，集体土地入市的前提是必须符合规划，但这涉及到住房和城乡建设部的相关规划职能；其次，集体土地入市等于承认小产权房合法化；再次，集体土地入市意味着国土部土地交易和控制指标将重新划分；最后，国土部已启动以土地入股形式参与重大工程，比如国土部土地整理中心就拥有中国石化集团、中国石油集团等大央企股份。
多数专家对《修正案》草案没有触摸到问题的实质表示失望，但很多专家还是对其表示了信心，“非常重要的一点就是2013年的中央农村工作会议上强调不能限制或者强制农民流转承包土地，这就是给集体土地入市指明了方向。”
但佟绍伟在接受记者采访时也表示：“现在征地矛盾已成为农村的主要矛盾，如果这个时候让集体土地入市就会让农村潜在的火药桶爆炸，所以让农民拥有自己的土地，在城市就业中能进能退，才能保证城镇化的平稳实现。”
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