??南都独家
??深圳市中级人民法院于前日发布了2013--2014年深圳行政诉讼十大典型案例。然而位列其中的吴志雄等人状告深圳市南山区住房和建设局不予备案行为一案，虽然吴志雄获得胜诉，却至今未能得到实际执行。
??行政诉讼面临的窘境正是，一旦行政机关当了“老赖”，法院以及普通老百姓都毫无办法。不过5月1日实施的新修订的《行政诉讼法》新增了对于不予执行法院判决的行政机关负责人拘留、公告等措施，或将推动执行工作。
??小区选举业委会住建局不认
??吴志雄等五人均是南山区月亮湾小区业主，其中吴志雄在2012年11月当选为第四届业委会主任。
??2012年11月11日，吴志雄向南山区住建局邮寄了月亮湾山庄第四届业委会的备案申请表及相关材料，后被退回。
??而2012年11月22日，月亮湾社区工作站作出《不予备案告知函》，以“山庄业委会的换届选举工作未接受工作站及相关职能部门的指导和监督，违反了《深圳经济特区物业管理条例》第二十三条、第二十九条、第四十一条的规定”为由，告知不予备案，并告知“从即日起，街道办事处将组织山庄第四届业委会的选举工作”。
??也就是说，当地社区工作站并不认同此番业委会选举，而是要另行组织业委会选举。2012年11月26日，吴志雄等人到南山住建局当面提交备案申请表等相关申请材料，备案申请表中社区工作站及街道办意见处为空白。
??这样的举动，并没有发生作用。南山区住建局工作人员口头告知吴志雄等人因其提交的备案申请表上没有社区工作站、街道办事处出具的意见，故不予备案。吴志雄等人不服，诉到南山区人民法院，请求确认南山区住建局不予备案的行为违法。
??二审翻盘住建局被判违法
??实际上在南山区人民政府网站上公示了业委会备案的办理条件、申请材料、事项程序、办理时限等事项，其中办理业委会备案的事项程序为，业委会备齐资料到社区工作站签署意见并盖章，随后到辖区街道办事处签署意见并盖章，再由区住建局核准备案并出具备案通知书。事项程序还专门指出，没有工作站及街道办签署意见的，不予备案。
??南山区人民法院一审认为，《深圳经济特区物业管理条例》第二十八条规定，业委会应当自选举之日起十五日内，将成立情况向区主管部门备案。区主管部门应当将备案情况书面通报物业所在地街道办事处、社区工作站、公安派出所和物业服务企业等相关单位。备案事项发生变更时，业委会应当自变更之日起十五日内将变更情况向区主管部门备案。而南山区人民政府官网公布的备案事项与前述条例无冲突，是对上述条例相关规定的具体细化。南山区人民法院一审认为，由于吴志雄提交的备案申请表中没有社区工作站与街道办意见，区住建局不予备案符合规定，驳回了吴志雄等人的诉讼请求。
??吴志雄等人不服一审判决上诉到深圳市中级人民法院，案件得到大逆转。深圳市中级人民法院二审认为，行政机关实施具体行政行为应当以法律规范为依据。对于业委会备案程序，《深圳经济特区物业管理条例》第二十八条已作出规定，规定表明，业委会的备案程序是在选举产生后直接向区主管部门备案，然后由区主管部门通报给包括社区工作站、街道办在内的其他单位，并没有规定备案前还要经过社区工作站审核、辖区街道办办事处复核的程序。二审法院还认为，南山区人民政府网站公布的备案事项程序违反了《深圳经济特区物业管理条例》，不能作为南山区住建局实施备案行为的法律规范，南山住建局据此不予立案，适用法律规范错误。二审法院判决撤销一审判决，确认南山住建局不予备案行为违法，并责令重新作出处理。
??政府规范性文件违反上位法
??这一案件被列入2013-2014年深圳行政诉讼十大典型案例。案例之所以入选，深圳市中级人民法院认为，这是一起行政机关作出行政行为所依据的规范性文件因为违反上位法、其效力不被人民法院认可进而导致相关行政行为被确认违法的典型案例。
??深圳市中级人民法院点评称，行政机关作出行政行为应依据法律、法规和规章。实践中，地方人民政府及其共组部门会制定大量规范性文件作为日常行政执法依据。如作为执法依据的规范性文件本身存在合法性问题，则可能导致行政行为合法性不足。人民法院经审查认为规范性文件合法，在认定被诉行政行为合法性时才会承认其效力。如果人民法院经审查认为规范性文件不合法，将不作为认定被诉行政行为合法的依据。
??案件虽然判决却遇执行难
??实际上该案二审判决于2013年12月。但是迄今已经过去一年半的时间，月亮湾小区第四届业委会至今没有获得备案。
??就在二审判决之后，2014年1月，南山区住建局确实重新作出了处理，但是处理的结果同样还是不予备案。
??只是这次不予备案有了新的理由，第一是认为备案材料不真实。这包括认为深圳市彩生活物业管理公司在2012年11月10日出具了一份《未欠缴深圳月亮湾山庄物业管理费证明》，但该物业公司直到2013年3月才正式接管小区，南山区住建局据此认为备案证明材料不真实。
??第二个理由则仍然认为月亮湾山庄第三届业委会组织的业主大会会议及业委会换届选举工作未接受所在地区社区工作站、街道的指导、监督。
??南山住建局依据《深圳经济特区物业管理条例》第五条规定，街道办事处在区主管部门的指导下，指导、监督业主大会和业委会的日常活动，社区工作站协助街道办事处开展物业管理相关工作。而月亮湾山庄在换届选举开展期间，数次业委会会议及业主大会会议均无社区工作站或者街道的工作人员列席。
??但是月亮湾小区有业主告诉南都记者，该小区新旧物业交替曾产生矛盾，2013年3月实际上是法院强制执行驱走老物业南油公司剩余保安的日子，新物业公司花样年早于2012年7月已经进入小区，花样年公司出具证明并无不妥。
??对于第二个理由，有业主则告诉南都记者，他们曾多次邀请社区工作站、街道办参与，但是对方予以拒绝。
??虽然对于住建局再次做出的不予备案的决定抱有看法，但是业主们也毫无办法。“总不能再打一次官司吧？再打一次官司打赢了，他又重新作出一个一样的不予备案决定，我们是不是还要继续诉讼下去？”一名业主对此颇感无奈。
??出路
??新行政诉讼法能否解难题？
??而这也正是行政诉讼的窘境。行政诉讼中，基于行政权与司法权分立，法院只审查行政行为是否合法。对不合法的，法院会撤销，同时认定事实并给予评判理由和指引，但无权直接作出新的行政决定。这意味着，法院撤销了原行政决定，行政机关又可以作出一个和此前类似的行政决定，由此形成死循环。最终，原告哪怕胜诉，权益仍无法得到保障。
??这方面深圳出过极端个案，其中最出名的是倪顺义案。2009年11月5日，倪顺义一锤砸向社保局女科员。此前，他因从事过放射性行业申请提前退休不被批准，法院终审裁决责令社保局对其退休申请依法重新作出处理，不过社保局的新决定仍坚持不批准其提前退休，倪顺义怒而挥锤，不过最终他也为自己的冲动付出了代价。
??虽然不执行只是个案，但每个个案中的个体都为此对司法审判以及行政机关失去信心。“法院的判决不是一纸空文？”吴志雄说。
??但是新修订的《行政诉讼法》于今年5月1日正式实施，新增了多条对于不履行判决的行政机关的处罚措施。这包括，“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”，“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”等。
??对于月亮湾小区的居民来说，他们尚不知道法院判决何时能够落到实处。吴志雄告诉南都记者，由于没有业委会小区至今可谓是物业公司说了算，业主的正常权益得不到保障。
??采写：南都记者 李亚坤
