日前，国务院发展研究中心首次公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告，该方案提出“在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的小产权房，按照不同情况补缴一定数量的土地出让金，妥善解决历史遗留问题”。该表述引发业内的强烈关注，也让买了小产权房或正考虑买的人燃起希望，然而全国数十亿平方米的小产权房真的有望近期正名吗？
作为长期从事农业政策分析的中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智，近日是媒体追逐比较多的“热点人物”。因为在他看来，本次改革中，集体土地入市是最可能实现的，而允许集体土地入市，其实就是要放开小产权房。
本次土改集体土地入市最可能实现
记者：您之前接受其他媒体采访时曾表示，本次改革中集体土地入市是最可能实现的，这一方案被采用的可能性有多大？
孔祥智：首先我认为，“383”改革方案关于土地制度的改革，主要是征地改革，而且改革的尺度和力度都很大。在本次改革中，征地改革是肯定会推进的。尤其是在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，是现实条件下最有可能实现的，也是改革中最重要的部分。
这是因为目前的城镇化进程是倒逼土地政策实现更大的突破。这个很易理解，各地对城镇建设用地的需求不断增加，但由于城市建设用地规模有限，地方政府倾向于通过征地的方式，将农村集体土地变更为国有建设用地，从而弥补用地缺口。同时，随着农村劳动力的流出，大量闲置的耕地、宅基地、农村集体建设用地等需要处置和流转。
同时我们也可以对比十七届三中全会文件，其中明确提出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。不难发现上届三中全会的基本思路与“383”方案中提出的思路基本一致。所以此次三中全会也许会就此思路给予具体走法。
再来看看过去到现在土改的过程，从最初承包期限15年，到30年，到“长久不变”，再到允许流转、抵押，这一土地政策变迁的方向就是让农民在土地上具有越来越多的话语权，让农民对土地有更多的处置权，所以我认为，十八届三中全会的土地改革中集体土地入市很有可能实现。
三中全会后将试点小产权房“转正”
记者：什么是小产权房，在法律上产权实际上有大小之分吗？
孔祥智：小产权房在法律上没有明确的定义，只是约定俗成的一种叫法。老百姓可以这样理解，国家发产权证的叫“大产权房”，国家不发产权证的叫“小产权房”，这样的描述虽然不算太准确，但也算形象。
其实所谓“小产权房”，就是指在农民集体土地而不是国有土地上建设的房屋。这些土地未经过国家收储，建设主体也没有缴纳土地出让金等费用，因而国家不会给颁发土地使用证和预售许可证，国土房管局也不会给购房合同备案。
记者：报告中提到的“集体建设用地直接入市”，是否有望为小产权房合法化打开一道门？
孔祥智：我认为，十八届三中全会后，小产权房“转正”应该会出台试点范围，并制定相应的补交土地出让金政策，让小产权房分批次转正，而并非在短时间一拥而上。
对照报告内容对小产权房应该是两层意思，其一对于存量小产权房，解决办法是补缴土地出让收入；第二层意思是在“农村集体建设用地直接入市”的基础上，为未来新增小产权房合法化提供空间。如果说补缴土地出让收入是技术问题，那么允许农村集体建设用地直接入市则是根治小产权房的根本所在。同时，小产权房的转变是一个重大改革问题，涉及集体土地能否直接入市，农民的土地能否直接流转。
记者：集体土地入市为什么要拿小产权房“开刀”？
孔祥智：我认为在逐步“试点”的大背景下，集体土地入市的改革应该是寻求条件最成熟、阻力最小的突破口开展。而小产权房市场化也就是所谓的“转正”本就属于集体土地市场化改革的范畴，相比较其他集体性质的土地(农用地、非农建设用地、农村宅基地等)市场化而会产生的争议等，小产权房最有望成为改革的突破口。
有数据显示，截至目前全国小产权房总面积或已超过70亿平方米。若按100平方米/套计算，相当于7000万套小产权房，以每户人家住三口人计算，相当于居住了2.1亿人口，虽然政府一直坚持它的不合法性，但实际上它已经“被入市”。因此，推进小产权房入市，只不过是事后追认。但即使这样也是意义重大，地下隐形市场和产权完整的市场，在效益上是完全不同的。
记者：但小产权房为何迟迟没有得到“扶正”的机会？
孔祥智：举个例子来看，在北京，小产权房交易占据城市房地产市场20%的份额，而在深圳，小产权房已成为当地超过80%的人口解决住房需求的主要途径。这说明“小产权房”已成为居民住房的重要组成部分，已到了非改不可的节骨眼上。
目前的房价中占大比例的是土地溢价。小产权房之所以比周边房价便宜一半，就是因为去除了土地国有化的成本与土地交易过程中的大幅溢价。农村集体用地国有化过程，既是权力运用的过程，也是利益不平等切割的过程。小产权房长期以来无法正名，困难就在于此。
需明确土地出让金标准和平衡权益
记者：小产权房一旦转正对楼市影响有多大？
孔祥智：肯定会改变供求关系，在一定程度上一定时间范围内会让房价增速放缓。谁都知道，允许集体建设用地直接入市，享有与国有建设用地同等权利，房地产市场将增加巨量土地供应，将根本上缓解长期以来土地有效供应不足的问题。
根据此前的一份调查报告，全国城镇建成区只有5700万亩，而农村集体建设用地却有2.84亿亩，是前者的5倍。如果这部分集体建设用地可以直接入市，意味着房地产市场增加了一个庞大的资源供应渠道。理论上说，土地供应的增加，有助于抑制地价的增长从而遏制房价的上涨。在此基础上，如果按照报告所表述的“小产权房”在补交一定土地出让金后合法化，那么市场上商品房的存量也将增加，从供求关系角度说，应该会对房价有止涨效应，但不是影响房价的决定性因素。
记者：如果一旦明确要给小产权房转正，那么首先需要明确的问题是什么？
孔祥智：“383”改革方案总报告中只是表示要根据不同地区补交土地出让金。但需要考虑的是不同的小产权房是否要根据建造的时间、年代来计算土地出让金，是要按照建设当时的土地价值还是目前的土地价值来计算，是按照市场价估算还是出台一个统一的标准，这都是需要明确的要素。
其次改革要提供大量合法化的小产权房，地方政府却要面临土地财政减少的困境。因为国内土地制度一直以来二元分割，农村集体用地必须经过政府征收才能拥有在国有土地市场上自由流通的资格，如果政府愿意收缩征地的范围，势必会缩减当地政府财政收入，在我调研的一个县级市里，仅土地转让费就占到当地财政收入的七成左右。所以一旦农村集体土地进入市场，首先要平衡的是这种权益，例如中央要给地方政府增加更多的收入来源，同时还需要建立一系列政策法规来引导农村集体土地交易。
