围绕土地这一最为关键的城乡要素，一场深化改革的大幕徐徐拉开。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
长期低效用地的客观现状，优化城市功能布局的战略机遇，持续而强劲的市场需求，让白云区具备了孕育新一轮土地改革的优良土壤。今年以来，白云区大胆探索、破题土改：稳步推进全区首宗集体经营性建设用地流转，改革传统土地征收储备供应模式，让农民共享现代化、城市化发展成果。同时，战略层面以综合开发手段调动平衡利益各方，提高用地效益，做大发展增量；战术层面建立规划国土联席会议机制推进具体项目，提升行政效能，力求公平公开。整体来看，改革已取得了一定成效，为改革向纵深推进奠定了良好基础，留足了广阔空间。
全面深化改革攻坚克难靠什么？靠顶层设计和摸着石头过河。正是如此，位于急速城市化区域的白云土改经验弥足珍贵，其示范意义有待在更广阔的时空范畴展现。
突破
探索首宗
集体建设用地流转
2012年白云区建设用地产出率为4.6亿元/平方公里，低于全市平均水平42个百分点。其中，大量用地性质为集体建设用地。从更宏观的视野来看，白云区的这次探索可谓“摸到了石头”。
11月16日，黄石东路，车水马龙。不为人知的是，路南的一块名为“黄石广场”、面积约2万平方米的宗地，正紧锣密鼓地推进集体建设用地流转。
不出意外，这将是白云区首宗集体经营性建设用地流转。如果一切顺利，这甚至有可能是广州市第一宗。
广州市国土资源和房屋管理局白云分局(以下简称“区国土房管分局”)产权管理科负责人唐晓亮告诉记者，上述宗地所有权人为黄石街马务社区，曾于上世纪90年代领取建设用地批准书。但由于缺乏建设资金，项目一直处于“烂尾”状态。
2011年9月13日，《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》(穗府办【2011】37号)(以下简称“37号文”)颁布，约定了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租的相关程序，可谓含金量十足。
据记者了解，“37号文”尽管已出台两年多，但由于其实施细则没有出台，广州市并未大规模推开集体建设用地使用权流转。
而在传统的城乡二元土地管理体制下，“黄石广场”只能由马务社区的集体经济组织自行开发。这意味着，即使有实力强劲的商业伙伴愿意介入，往往也会因缺乏产权保障而打起退堂鼓。
基于马务社区的发展意愿，白云区决定吃这个“螃蟹”：结合当前的改革大势，用足“37号文”的政策空间，先行试点流转“黄石广场”项目。
今年以来，在区国土房管分局的指导下，相关流转工作事项正稳步推进。“国土部门要先将项目已有的建设用地批准书办理延期，然后再办理集体建设用地使用权证，最后一步是通过公开的招拍挂程序，实现有偿流转并办理权属转移登记。”唐晓亮说，白云国土房管分局目前已将同意建设用地批准书办理延期的意见上报至市局，待市局审批。
根据37号文，土地流转需取得集体经济组织的2/3以上成员或成员代表同意。据悉，马务社区已完成该项工作，同意比例远超2/3。
马务社区的一名工作人员说，社员们对土地流转抱有很高期望。“咱们社区的股份分红一直不算高，希望通过这个办法，提升村社的经济实力，为后续发展打好基础。”
在区国土房管分局局长刘晓明看来，“黄石广场”流转成功意义重大。“大量的集体建设用地，往往都是低效用地、违法用地。确权并流转之后，既保障和实现了用地权利人的合法权益，又通过引入企业和社会资金进行集约化开发、规模化经营，提升了用地效益，还将城乡建设纳入了法治化轨道。”
来自广州市房地产研究中心的一份调研报告指出，2012年白云区建设用地产出率为4.6亿元/平方公里，低于全市平均水平42个百分点。其中，大量用地性质为集体建设用地。
从更宏观的视野来看，白云区的这次探索可谓“摸到了石头”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下简称《决定》)为中国新一轮土地改革注入了强劲动力。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
政经观察人士认为，在上述背景下，对于白云区这样正处于急速城市化进程中的区域而言，如果能大胆探索、稳妥推进，将收获新一轮土地改革的最大红利。
革新
土地征收纳入全区层面统筹
白云区政府于今年5月实施的“13号文”，全区土地征收储备工作由区国土房管分局代表区政府统筹管理，区土地开发中心(区征地办)负责组织实施。
去年以来，记者曾多次与白云区基层镇街的干部交流，他们普遍认为：项目征地难，征完地后处理五花八门的遗留问题更难。
一名熟悉征地工作的基层干部给记者讲起一个案例：省内某高校到白云区征地开办新校区，通过与镇村签订委托征地协议，办妥了征地手续，并在走完用地报批、规划报建等程序后开工建设。学校开始招生后，问题来了。由于征地时未将周边基础设施用地、村社集体经济发展留用地落实到位，师生出行、生活不便，村民经常去上级部门信访，要求落实发展用地，基层党委政府疲于应付。
在上述征地模式中，项目主体单位“八仙过海、各显神通”，并未通过白云区统一组织实施征储，由此带来种种问题：
征地补偿标准不一，直接导致后续的征地项目难以开展工作；项目单位往往只顾达到自己的开工建设目的，重许诺轻执行，村集体发展用地、村民复建安置、配套设施等难以落实到位，村民利益没有得到保障，增添了社会不稳定因素；征地补偿过程不够公开透明，增加了村社干部腐败的可能性；影响了用地报批的效率和质量，让政府公信力受到伤害。
征地困局，固然与农村土地只有被征为国有才能投入城市建设这一体制瓶颈有莫大的关联，但也与统筹管理不到位有一定关系。
重疾还需猛药医。为彻底扭转这一被动局面，白云区政府于今年5月实施的《白云区关于加强规划国土管理、规范土地征收储备供应有关工作的意见》(云府【2013】13号)(以下简称“13号文”)提出，全区土地征收储备工作由区国土房管分局代表区政府统筹管理，区土地开发中心(区征地办)负责组织实施。
区土地开发中心主任许建平介绍说，“这意味着土地征收工作实现了统一管理，各征收土地的业主单位开展征地工作均由区征地办统一组织，并加强对镇街具体开展征收储备工作的统筹、指导、监督和管理。其他任何单位、组织、团体和个人均不得直接征收土地，也不能私自与被征收单位和个人签订征收协议。”
据“13号文”，区土地开发中心首先规范了土地征收方案的编制工作，编制了专门的模板。内容包括项目基本情况、村留用地和安置用地落实方案、征地拆迁标准和资金(成本)预算等。其特别明确，留用地及安置用地征收、报批及供地费用，征地拆迁工作经费和不可预见费纳入资金(成本)预算。
新模式下，白云区实现了用地管理“五统一”(规划、征拆、供地、开发、管理相统一)和“两同步”(建设项目主体用地、安置用地与留用地同步选址、同步报批，留用地面积为项目用地的10%)。
许建平表示，今年以来，全区征地拆迁整体顺利，由区土地开发中心牵头编制的13个征收方案已通过了区政府常务会议审议，并得到落地实施。
据记者了解，13个项目中既有重大项目，如果航空产业基地一期；也有民生项目，如广州市盲人学校、石井净水厂、轨道交通14号线；还有重点工程，如空港大道一期。此外，区土地开发中心目前已制定出2013年至2014年的全区土地征收和储备计划，截至明年底，全区计划开展80多宗、总面积达4万多亩的土地收储，为白云区的经济社会发展打下坚实基础。
跳出白云区来看，近年来，全国各地征地纠纷频发，已经影响到了一些地区的发展大局。
对此，《决定》专门提出，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。由乱到治，白云区在征地这一关键环节展开探索，丰富了其推进土地改革的内涵。
战略
土地综合开发提升利用效益
“过去的土地利用是跟着项目走，往往体现了个体的发展利益。在新的修订中，我们不看项目，只看功能，依据功能布局来调整土地利用规划，以保证社会利益的最大化。”区国土房管分局局长刘晓明说。
《决定》提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。同时，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
如何真正让农民在城市化、现代化进程中共享成果？在土地改革领域，除了在产权流转和土地征收领域“做足文章”外，还需要进一步提升土地利用效益，做大增量蛋糕。
去年8月，国土资源部批复同意广州市开展城乡统筹土地管理制度创新试点，赋予了广州19条先行先试的措施。广州作为沿海地区唯一试点城市，拿到了土地改革的“尚方宝剑”。一年过去，改革成效如何？社会各界拭目以待。
白云区依托这一国家试点，首先在土地利用总体规划修编中展开创新：提出并践行土地规模作为公共资源的规划编制新思路。
“过去的土地利用是跟着项目走，往往体现了个体的发展利益。在新的修订中，我们不看项目，只看功能，依据功能布局来调整土地利用规划，以保证社会利益的最大化。”区国土房管分局局长刘晓明说。
据其介绍，他们在系统梳理全区土地利用存在问题的基础上，已于本月完成了功能片区土地利用总体规划的编制工作，统筹优化全区建设用地、生态用地的空间结构和布局。
如果说规划是从整体层面予以制度设计，空港大道一期的综合开发则是从推进具体项目的角度，体现用地效益的最大化。
空港大道从南到北贯通白云新城、白云综合服务功能区和空港经济区，是白云区未来的中央活力轴、城市功能轴、经济发展轴和生态景观轴。按传统开发模式，一期工程只需征用路位红线用地44亩，但这一范围没有与东面的陈田村旧村改造规划、南面的白云新城5-8期规划、西面的江夏村居民集聚区形成无缝连接，反而切出来3块40至60亩的零散地块。
这一思路，既导致江夏村现有物业贬值、收益降低，征地拆迁阻力大，也破坏了周边规划的优化空间。
经深入调研，白云区政府决定将征地范围扩大到308亩，与周边规划衔接，一举改善江夏段周边零散低效、违法违章用地的现状，实现“一样的土地不一样的价值”的开发效益。
据其土地综合开发方案，32亩土地安排为江夏村的集体发展留用地，规划建筑面积近10万平方米，以确保其物业收益不降低甚至略有提高；合理布局并解决了消防站、公交站、垃圾压缩站、变电站等市政设施规划用地，预留了远期立交桥、公园绿地的建设用地。此外，36亩土地安排为政府征收储备，预计融资近7亿元，可负担整个项目的建设成本。
综合保税区围网区也是一个最佳范例。通过统一规划，一举解决了历史发展留用地手续不全、基础设施严重不足、重大项目难以推进等多个棘手问题。
兼顾了公共利益、集体利益及个体利益的城乡土地二次开发，得到了利益各方的支持。“73个股东代表72个投票赞同空港大道拆迁开发方案，方案实实在在地兼顾了村社、社员的利益。”江夏村支委李万和说。
缘于拆迁顺利，空港大道一期已于8月27日顺利开工。
战术
创新规划国土联席会议制度
“13号文”提出，涉及各方的重大事项应实行联席会议会审制度，对项目的申请准入、规划选址(控规调整)、土地利用总体规划调整、土地征收补偿工作方案、“三旧”改造策划报告书和改造方案等重大环节实习集体审议。
土地改革是一盘棋，改革设计要有宏观把握，也要专注具体步骤。改革的历史方向与价值回归，最终都要以具体的、微观的改革举措为载体，最终都要落实在“涉深水”的实际行动上。
“13号文”的出台实施，正是白云区“涉深水、啃硬骨头”的实际行动。其不仅重整了征地乱局，还重在探索解决长期存在的部门职能交叉、决策封闭运行等老大难问题。
据“13号文”，区规划分局、区国土房管分局、区征地办、区城改办的职能分工得到进一步明确。尤为关键的是，提出涉及各方的重大事项应实行联席会议会审制度，对项目的申请准入、规划选址(控规调整)、土地利用总体规划调整、土地征收补偿工作方案、“三旧”改造策划报告书和改造方案等重大环节实习集体审议。
区规划分局局长张小余表示，一个项目从立项到开工，需要经历规划选址，用地预审，办理建设用地规划许可证、建设用地批准书及土地使用权证、建设工程规划许可证、建设施工许可证等多个环节，规划与国土部门的职能交叉运行。其优点在于分权制衡，防止一家说了算，但缺点也显而易见，部门之间协调难度大，决策相互不透明，沟通不及时，行政效能大打折扣，甚至做“无用功”。
联席会旨在破解上述难题，将重大决策回归到一个公开透明的平台。据悉，联席会主任由区长叶牛平亲自担任，办公室设在区国土房管分局，主任由分局局长担任。
今年8月，记者曾经亲历一次联席会。会议审议了8个议题，包括专题研究市土地开发中心在白云区拟进行储备地块的选址，审议全区“城中村”改造三年实施计划工作方案，审议全区地铁站周边地块综合开发方案、审议3宗用地报批个案等。会议开了一上午，节奏快、效率高，相关街镇、职能部门如果对某个议题有不同看法，各方面当场沟通研讨，拿出解决方案。
据记者了解，截至目前，联席会已召开9次，平均每半个月召开一次，一批事关白云发展大局的重大议题得以形成共识，并顺利推进。
白云区这一制度创新已引起学术界的关注。广州大学工商管理学院土地管理研究所对“13号文”的实施效果作了客观评估，对其改革成效给予了高度肯定。
为保证评估的真实独立，课题组在全区镇村发放了1600份调查问卷，实际回收1321份，问题设计包括征地补偿是否合理、留用地划拨是否到位、所在村社有无违法征地等23个焦点问题。
“进步意义初步体现在五个方面：合理配置权力的制衡机制；规范权力运作的防范机制；全程公开透明的监督机制；奖罚严明的激励机制；开拓创新的思想引导机制。”课题组评估报告称。
改革创新无止境。十八届三中全会关于深化土地改革、构建新型城乡关系的系列论述，进一步激发了白云区的改革热情，放大了改革空间。
目前，在区国土房管分局与区土地开发中心的协调带动下，全区已形成了一体多家开展土地征储的工作思路，区城改办作区第二开发中心参与土地储备；提出了发展平台主导平台内土地利用方式的管理理念，国际健康城、空港经济区、综合服务功能区和民科园等平台主体正在发挥作用；进一步向基层放权，由各街镇选定综合开发地块，尝试建立土地储备收益的新型分成机制。同时，白云区正充分利用省国土资源厅赋予的先行先试的政策优势，科学开发和合理利用低丘缓坡资源；推进城乡建设用地增减挂钩工作，拓展城市发展空间。
据了解，至2020年，白云区规划建设用地总规模仅为263平方公里。2012年，全区建设用地总量已达259平方公里，如按目前城镇建设用地的扩展速度，未来1-2年内全区将无新增建设用地可用。此外，“城规”与“土规”不协调，城乡国土空间格局混杂，土地违法现象时有发生，征地拆迁推进仍有难度，诸多因素仍然制约着全区土地的优化利用与有效治理。
危机迫近，时不我待。
白云区期望以新一轮土地改革为发动机，力促区域经济社会发展实现大转型。
