今年3月，李克强总理在江苏省常熟市的一个家庭农场调研时称：土地实现流转后也能产出黄金。4月，国土部发布消息称，2013年将探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，促进城乡统一的土地市场建设。前者说的是集体农用地流转，后者谈的是集体建设用地流转，由此激起各方对集体土地流转政策变化的丰富想象，以至有媒体匆匆传出国土资源部6月下旬下发《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》的消息，只是随即就被国土资源部否认。
实务层面也不甘寂寞，动作连连。在集体农用地流转方面，10月份以来，安徽、北京等地都表示，已经试点或即将开展土地流转信托。在集体建设用地流转方面，安徽省于11月12日发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，规定农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设统一的城乡土地交易市场。
11月12日结束的十八届三中全会发布的公报里，与集体土地流转直接相关的表述是“建立城乡统一的建设用地市场”这样一句。但是，类似“逐步建立城乡统一的建设用地市场”这样的表示，在五年前的十七届三中全会公报里也出现过，其间并无大的政策出台。间接相关的表述是“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换”。
11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)里有了更详细的描述。关于承包经营权，《决定》提出赋予农民“承包经营权抵押、担保权能”，这在中央文件里是第一次。关于集体建设用地方面的改革力度更大，《决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，虽然是要谨慎试点，但是放开宅基地流转的方向是非常明确的。各界对此做出了积极的判断，认为接下来是集体土地流转快速发展的时期。
当前的纠结所在
赋予农民更多的财产权利当然不是什么坏事，可奇怪的是，媒体并没有对农民的想法和意见做太多了解，热切期待的大多是企业和金融界人士，还有各种荐股者。这就给人一种错觉，似乎集体土地流转不是一种实务，而是各种概念炒作。不如从各种猜测中抽身出来，看看集体土地流转当前遇到的种种问题，从限制其改革的问题着手，去看看接下来改革的难点，也许更让人踏实一点。
集体农用地流转其实是承包权的流转，当前已经相当放开，《土地承包法》和《物权法》都规定了其多种流转方式，包括“转包、出租、互换、转让或者其他方式”。也就是说，农民有转包、出租和互换等方式，在保留集体农用地承包权的情况下予以流转使用；实在不想再和农地有任何联系的话，转让掉也没关系，法律是允许的。从当前各地的实践来看，农地承包权除了不能抵押外，其他流转途径都是完全畅通的，而《决定》对抵押权能的放开，可以说意味着承包权在未来的流转已无障碍。
如果说各地农用地承包权流转在过去发展得并不是很火热，那这不是政策限制的原因，而是地形地貌的复杂以及产权的细碎造成的。一般来说，丘陵地带人均土地少，而且没有连片的大面积耕种区，山坳里没法流转集中来种田。平原地区，尤其是在东北人均面积大的地区流转的难度就小，这是区域差异造成的。更具有普遍性的难题是我国集体农用地的产权细碎，分承包地的时候，村子为了照顾村民们对公平的“绝对性”要求，往往是“远近搭配”、“肥瘦搭配”，硬生生地把土地划细，一户农民统共没几亩地，少的分在五六块上，我见到过最多的一家有十几块地。这就导致流转的交易成本特别高。那些大力推动承包地流转的地区，制定的政策里无一例外地包括如何通过集体内部集中的方式来减少这种中间成本，包括安徽的土地流转信托，也必须是由政府出面来解决这个问题。
与集体农用地流转的政策限制较少相反，之前集体建设用地流转的主要障碍就在政策限制上。《土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，对集体建设用地流转只给了一条途径，即“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。
地方改革探索带来的困惑
这就带来很多现实中的困惑：农民因进城以及其他方式闲置的宅基地如何流转，废弃的村庄公共设施和公用事业用地怎么再利用。大量农村土地闲在那里，而社会经济发展对用地需求又大大超过政府按照规划给出的供应量，供应的潜力与需求的压力都在，中间却有政策阻隔，无法形成供求合意的交易。供求之间相互的渴望，就如同适龄男女间的相思，挡是挡不住的。如何突破政策壁垒？有的地方通过搞试点来实现，有的地方无所作为，各种地下交易的形态就层出不穷。
安徽省新出的指导意见似乎对农村集体建设用地流转做了一些放开，其实并没有突破2005年广东以省政府令形式推出的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。但其中也是有亮点的，比如以集体建设用地使用权这么一个《物权法》里并没有界定，但是内涵明显大过《物权法》里有定义的宅基地使用权的名称，将当前各种法规不允许在本村外流转的宅基地流转套了进去。实际操作中，可以将空闲的宅基地交还给集体，以集体建设用地形式流转，同时明确将流转收益归原宅基地使用者，即可实现宅基地的曲线流转。
集体建设用地流转真正的难题是对其流转后用途的限定。广东的规定是不得用于商品房地产开发建设和住宅建设，其他地方出台过的相关政策里也都毫无例外地规定，不得用于商品住宅建设。安徽的规定是可用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，但特意没写商品住宅。
但实际上，用集体建设用地搞工业，大概也就是沿海工业发达地区有点需求，集体土地大多区位并不占优，使得商业难以发展起来。在高房价下，商品住宅应该是最好的使用方向，可是政策偏偏不许，大胆一些的农民就用如火如荼的小产权房建设来对抗他们认为不合理的政策。农民们很难理解，存量的建设用地，只因为戴着集体的帽子，和国有土地在任何物理性状上并无差异，为什么就被剥夺了在其上盖商品房的权利(也等于剥夺掉高额收益的权利)？
集体土地流转有前提
各地已试行的集体建设用地流转改革尝试是这样，就是《决定》里也含糊其辞，只提农民的住房财产权流转，而刻意不提宅基地使用权流转。那么，住房财产权到底只算砖头瓦片，还是涵盖宅基地使用权，应该更明确才能解惑。另外，《决定》只提到可通过“抵押、担保、转让”的方式来流转，对农民和集体自行使用或者流转包括宅基地在内的集体建设用地进行更多用途的开发建设也不曾明确。
与此处的含糊不同，《决定》提到“建立城乡统一的建设用地市场”时的描述是：“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这里还是有几个地方需要更具体的说明来澄清。首先，集体经营性建设用地是一个没有明确界定的词汇，它包括哪些土地？不过按照各方普遍的理解，不会包含宅基地在内。其次，“同等入市”，包含不包含商品住宅用途？
当前对农民集体建设用地流转和使用的限制，不能从工程角度，只能从经济角度，或者说政府的财政角度来解释。抛开大规模建设带来的相关税费收入不提，地方政府通过土地供应获得出让金，这一部分对于地方财政的贡献大多在一半左右。还有一部分是不体现在财政的账目上，但是起到财政投资作用的，各种地方融资平台主要以土地抵押获得的贷款。这两个部分都依赖政府垄断土地供应条件下的土地市场价格坚挺来实现。放开集体建设用地用于商品住宅建设，必将冲击到土地市场的价格，一是多主体供应打破垄断格局，自然破除垄断下的高价格，二是供应量的放大带来的供求矛盾会缓解甚至逆转。以当前地方的债务规模和支出规模，土地市场的下滑必然会导致地方财政的实质破产和整个金融体系的巨大风险。
而放开流转限制的前提是先解决地方债务危机，降低地方负债水平。办法也有，比如放开垄断行业，同时把垄断企业股份出售，再加上中央政府的财力，来解决地方当前的债务黑洞问题，随后再放开集体建设用地流转。但是《决定》中并无涉及央企改革的内容，地方债务危机如何解除也就没有良方。所以，不考虑权利平等的理想性，从务实的角度看，放开集体建设用地流转难以在短期内实现。垄断行业与土地市场的同时改革，对中国经济长期、健康的发展意义重大。
实现集体土地流转是大势所趋，但仅仅将其当概念来炒作则有害无益。十八届三中全会做出的《决定》已经表现出明确的改革意愿，政策制定者更应该从制度设计做起，对于集体农用地流转考虑如何建立起交易成本小同时又保护农民权益的流转方式，对于集体建设用地流转则需要统筹改革措施，尽快解决地方债务问题，从而放开流转范围，让农民也能切实享受到城镇化带来的收益。
